Hyvä paha sidosyksikköyhtiö
Julkisuudessa puhutaan paljon sidosyksikköyhtiöistä ja niiltä tehtävien hankintojen kielteisistä vaikutuksista. Tällaisiin hankintoihin liittyy riskejä, mutta toisaalta ne voivat olla myös hyödyllisiä eivätkä kaikki sidosyksikköyhtiöt aiheuta markkinahäiriöitä. Hankintasäännökset rajoittavat sidosyksikköhankintoja, mikä yhtiöiden on otettava liiketoiminnassaan huomioon.
Julkisyhteisöt voivat joko hankkia tarvitsemansa tuotteet ja palvelut markkinoilta tai tuottaa ne itse omassa organisaatiossaan tai omistamassaan sidosyksikössä (in-house-toimija tai in-house-yhtiö).
Selvitimme tuoreessa tarkastuksessamme valtion sidosyksikköhankintojen keskeisiä hyötyä, riskejä ja tehokkuutta sekä sitä, miten hankintoja tehtäessä on noudatettu hankintasäännöksiä.
Keskeinen hyöty on kilpailutuksen välttäminen
Jos hankintasäännösten sidosyksikköpoikkeuksessa mainitut edellytykset täyttyvät, ei hankintoja ei tarvitse kilpailuttaa. Näin säästyy hankintoja tekevien viranomaisasiakkaiden resursseja. Hankinnoilla voidaan myös hyödyntää sidosyksiköille kertynyttä osaamista ja valtionhallinnon tuntemusta. Kaiken kaikkiaan valtion viranomaisasiakkaiden kokemukset sidosyksikköhankinnoista ovat varsin myönteisiä.
Sidosyksikköyhtiölle keskeinen riski on riippuvuus yhdestä asiakkaasta, jolloin valtion ostojen väheneminen aiheuttaa ongelmia. Riski on useissa yhtiöissä valtion säästöjen vuoksi jo realisoitunut.
Valtion sidosyksiköillä ei yleensä ole merkittäviä kielteisiä markkinavaikutuksia
Sidosyksiköihin on kiinnitetty huomiota pääministeri Orpon hallitusohjelmassa. Siinä ongelmaksi nähdään se, että sidosyksikköyhtiöt toimivat markkinoilla ja kilpailevat yrittäjäriskillä toimivien yhtiöiden kanssa. Julkisen sektorin mahdollisuuksia tuottaa palveluita sidosyksiköissä on rajattava, jos näille on olemassa toimiva markkina.
Sidosyksikköyhtiöistä voi olla sekä haittoja että etuja markkinoiden toiminnalle. Yhtiöiden toiminta voi hallitusohjelmassa mainituin tavoin kaventaa markkinoita ja vaikeuttaa yksityisten yritysten liiketoimintaa. Toisaalta sidosyksikköjen toiminta voi paikata markkinapuutteita.
Valtion sidosyksiköillä ei yleensä ole samalla tavoin kielteisiä markkinavaikutuksia kuin kuntien ja hyvinvointialueiden sidosyksikköyhtiöillä. Markkinoilla ei ole suoria kilpailijoita niiden palveluille tai sidosyksikköyhtiöiden markkinavaikutukset ovat rajattuja.
Yhtiön toiminnan järjestäminen sidosyksiköksi voi olla perusteltua myös huoltovarmuussyistä. Leijona Catering Oy:llä ja Suomen Erillisverkot Oy:llä on Puolustusvoimien kanssa strateginen kumppanuussopimus, jonka perusteella yhtiöt tuottavat Puolustusvoimille sovitut palvelut kaikissa valmiustiloissa.
Valtion sidosyksikköyhtiöillä ei usein ole suoria kilpailijoita. Yhtiöiden kannustaminen tehokkuuteen on markkinakilpailun puuttuessa tärkeää. Perinteiset liiketaloudelliset tunnusluvut (esimerkiksi liikevoitto ja liikevoittoprosentti) soveltuvat myös erityistehtäväyhtiön toiminnan arviointiin. Tehokkuuden mittaamisessa voidaan hyödyntää lisäksi yhtiökohtaisesti räätälöityjä mittareita, joita seurataan säännöllisesti.
Ulosmyyntirajoitukset estävät sidosyksikköyhtiöiden liiketoiminnan laajentumista
Sidosyksikköhankintojen toteuttaminen perustuu yleisen hankintalain (1397/2016) ja erityisalojen hankintalain (1398/2016) sidosyksikköpoikkeukseen. Nämä säännökset sisältävät sidosyksikön määritelmän, määräykset omistajan määräysvallan käytöstä yhtiössä sekä rajat sidosyksikön sallitusta myynnistä muille kuin yhtiön omistaville hankintayksiköille (sallittu ulosmyynti). Sidosyksikköyhtiöiden liiketoiminnan erityispiirre onkin se, että hankintasäännökset asettavat yhtiöiden toiminnalle varsin tarkat puitteet.
Sidosyksikköyhtiöt voivat periaatteessa laajentaa liiketoimintaansa ja samalla vähentää riippuvuutta valtio-omistajastaan lisäämällä ulosmyyntiä. Tätä mahdollisuutta estävät kuitenkin hankintasäännösten tiukat ulosmyyntirajoitukset, joiden ylittyminen voi johtaa sidosyksikköaseman menettämiseen.
Valtiolla on sidosyksiköitä, joissa myynti muille kuin sen omistajille on järjestetty tytäryhtiön kautta. Tällaisessa konsernissa markkinoilla toimiva tytäryhtiö ei ole sidosyksikkö eikä sen myyntiin sovelleta hankintasäännösten ulosmyyntirajoituksia. Ei ole kuitenkaan varmaa, onko tällaisen konsernirakenteen hyödyntäminen sallittua. Asiasta ei ole olemassa oikeuskäytäntöä, minkä vuoksi oikeustila on tältä osin epäselvä.
Hankintasäännökset rajoittavat useiden eri omistajien sidosyksikköyhtiöiden toimintaa
Sidosyksiköllä voi olla lukuisia omistajia, jolloin omistajien omistusosuudet yhtiöstä voivat olla pieniä. Tällaisessa tilanteessa hankintalaissa tarkoitetun omistajan määräysvaltaa koskevan vaatimuksen täyttyminen ei välttämättä ole selvää. Yhtiöissä pyritään usein osakassopimuksen tai yhtiöjärjestyksen määräyksillä vahvistamaan hankintasäännöksiin perustuvaa yhtiön ja omistajien välistä sidosyksikkösuhdetta luomalla omistajille keinoja käyttää määräysvaltaa yhtiössä.
Useat eri omistajat rajoittavat myös hankintojen tekemistä eri toimijoiden välillä. Tällöin sidosyksikön hankinnat omistajilta (käänteinen sidosyksikköhankinta) ja valtion eri sidosyksikköyhtiöiden väliset hankinnat (in-house sisters -hankinta) eivät ole sallittuja.
Tätä kirjoitettaessa on vireillä hankintalain uudistus, jossa hankintayksiköiden omistukselle niiden yhdessä omistamasta sidosyksiköstä asetetaan 10 prosentin vähimmäisomistusta koskeva vaatimus. Jos vähimmäisomistusta koskeva vaatimus toteutuu ehdotetulla tavalla, on ilmeistä, että sidosyksikköyhtiöiden omistuksia on järjesteltävä huomattavalla tavalla.