Kuntatalouden ohjauksen uudistus on kokonaisuutena oikean suuntainen, mutta sekä menorajoitteen että rahoitusperiaatteen toteutumista seurataan on puutteellisesti. Mikro-ohjauksella voitaisiin vahvemmin tukea makro-ohjauksen tavoitteiden saavuttamista. Tarkastuksessa arvioitiin, onko valtiovarainministeriön vastuulla oleva kuntatalouden ohjaus toimivaa, tehokasta ja läpinäkyvää. Lisäksi arvioitiin ohjauksen tietoperustan luotettavuutta sekä ohjauksen kehittämisen viimeaikaista suuntaa.
Tarkastusviraston kannanotot
Kuntatalouden ohjauksella on merkittävä rooli julkisen talouden kestävyyden turvaamisessa. Koko kuntatalouteen kohdistuva ohjaus (makro-ohjaus) uudistettiin osana julkisen talouden suunnittelua vuonna 2015 tavoitteena vastata budjettikehysdirektiivin vaatimuksiin. Myös valtionosuusjärjestelmää ja kuntalain yksittäisten kuntien taloutta ohjaavia säädöksiä, eli kuntatalouden mikro-ohjausta, on uudistettu.
Tarkastuksessa arvioitiin, onko valtiovarainministeriön vastuulla oleva kuntatalouden ohjaus toimivaa ja tehokasta sekä varmistettiin kuntatalouden ohjauksen läpinäkyvyyttä. Lisäksi arvioitiin viimeaikaista ohjauksen kehittämisen suuntaa sekä kuntatalouden ohjauksen tietoperustan luotettavuutta.
Kuntatalouden ohjauksen uudistamista voidaan kokonaisuutena pitää oikean suuntaisena
Tarkastuksen perusteella kuntatalouden ohjausjärjestelmä on pääosin toimiva. Myös tiedonkulku eri toimijoiden välillä on parantunut uudessa kuntatalouden ohjausmallissa, ja kuntatalouden ohjausjärjestelmän kehittämistarpeet on tiedostettu hyvin.
Julkisen talouden suunnitelmassa (JTS) paikallishallintosektorille erikseen asetettava talouden tasapainotavoite (rahoitusasematavoite) ja valtion toimista kunnille aiheutuvien menojen rajoittaminen (menorajoite) sitovat kuntasektorin ohjauksen entistä tiukemmin osaksi julkisen talouden ohjauksen kokonaisuutta. Julkisen talouden suunnitelman yhteydessä laadittava kuntatalousohjelma syventää näkemystä kuntatalouden tilasta ja siihen vaikuttavista tekijöistä.
Kuntalain uudistuksessa kuntien taloutta koskeviin sääntöihin tuli muutoksia. Uudet säännöt ohjaavat yksittäisten kuntien taloutta aiempaa paremmin kohti koko paikallishallintosektorille asetettua rahoitusasematavoitetta. Myös valtionosuusjärjestelmään liittyvän valtion ja kuntien välisen kustannustenjaon tarkistuksen tekeminen vuosittain on kuntatalouden ohjauksen toimivuutta parantava ratkaisu.
Sekä menorajoitteen että rahoitusperiaatteen toteutumisen seuranta on puutteellista
Menorajoitteen asettaminen on parantanut valtion kunnille antamien tehtävien rahoituksen läpinäkyvyyttä, ja se on tärkeä osa rahoitusasematavoitteen saavuttamista edistävien keinojen valikoimaa. Menorajoite ei kuitenkaan takaa, että valtion kuntasektoriin kohdistamat toimet olisivat johdonmukaisia rahoitusasematavoitteen saavuttamisen näkökulmasta. Menojen vähentäminen ei paranna rahoitusasemaa, mikäli samalla vähennetään tuloja.
Menorajoite kuvaa ennemminkin valtion kunnille mahdollistamaa säästöpotentiaalia kuin menojen todellista vähentymistä. Menorajoitteen saavuttamiseksi tehtyjen toimenpiteiden säästövaikutukset on keskimäärin yliarvioitu. Tarkastuksessa havaittiin, että asetettavan menorajoitteen perusteluita, toteutumisen seurantaa sekä niihin liittyviä vaikutusarvioita ei esitetä systemaattisesti ja avoimesti. Menorajoitteen perusteluissa ei myöskään esitetä vaikutusarvioihin liittyvää epävarmuutta tai vaihtoehtoisten toimenpiteiden vaikutusarvioita.
Kuntatalousohjelmassa tuotetaan tietoa kuntien taloudellisesta asemasta, mutta sen käytännön vaikutukset kuntatalouden ohjaukseen ja paikallishallintoa koskevaan päätöksentekoon ovat vähäiset. Kuntatalousohjelmassa käsitellään myös rahoitusperiaatteen toteutumista. Rahoitusperiaatteella tarkoitetaan, että valtion tulee varmistaa rahoituksen riittävyys kuntien lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Rahoitusperiaatteen toteutumisen analysointi kuntatalousohjelmassa on mekaanista, eikä sen toteutumiseen oteta selkeää kantaa.
Mikro-ohjauksella voisi paremmin tukea makro-ohjauksen tavoitteiden saavuttamista
Paikallishallintosektorin rahoitusasematavoite perustuu kansantalouden tilinpidon nettoluotonannon käsitteeseen. Kuntalain talouden ohjauksen raja-arvot taas perustuvat kuntien kirjanpidon mukaisiin käsitteisiin. Näiden kahden tilinpitojärjestelmän väliset erot aiheuttavat läpinäkymättömyyttä ja tehottomuutta kuntatalouden ohjaukseen. Toiminnan ja investointien rahavirtaan perustuva raja-arvo sopisi alijäämää paremmin yhteen kansantalouden tilinpidon nettoluotonannon kanssa, ja sen käyttöönotto selkeyttäisi koko paikallishallintosektorin talouden ohjausta. Toiminnan ja investointien rahavirta on jo otettu keskeiseksi tunnusluvuksi maakuntien ohjausta järjestettäessä.
Mikro-ohjauksen piiristä vaikuttaisi puuttuvan taloudellisesti merkittävä kuntien joukko, jolla on tärkeä merkitys makro-ohjauksen tavoitteiden saavuttamiselle. Kuntalain taloutta ohjaavat kriteerit pyrkivät löytämään kunnat, joissa peruspalveluiden tuottaminen on vaarantunut. Kriteereissä korostuu taseeseen kertyneen alijäämän kattaminen, mikä antaa vaillinaisen kuvan kunnan talouden tasapainosta. Esimerkiksi kirjatut poistot ovat systemaattisesti alittaneet suositusten mukaiset poistot, mikä on pienentänyt alijäämiä. Samalla kuntasektorin investoinnit ovat ylittäneet poistot, mikä on mahdollistanut velkaantumisen ilman, että kuntalain mukaisia raja-arvoja olisi rikottu.
Valtio osallistuu peruspalveluiden rahoitukseen valtionosuuksilla. Valtionosuuksien merkitys kuntien tulonlähteenä vaihtelee suuresti siten, että merkitys on suurempi kunnissa, joissa on korkeampi palvelutarve ja heikompi tulopohja. Valtionosuusjärjestelmää on käytetty yleisesti valtion ja kuntien välisten rahoitussuhteen muutosten käytännön toteutukseen, kuten kompensoimaan kunnille aiheutuneita veromenetyksiä. Makro-ohjauksen tavoitteita tukevien toimien, kuten valtionosuusleikkausten tai tehokkuuskannustimien sisällyttäminen valtionosuusjärjestelmään voi heikentää järjestelmän kokonaisuuden toimivuutta ja kohdistua kuntiin epätarkoituksenmukaisesti.
Kuntatalouden tietopohja ja ohjauksen prosessit eivät tue tiedolla johtamista
Kuntatalouden ohjauksen tehokkuutta voidaan parantaa kehittämällä tietoperustaa sekä tiedon tehokasta ja oikea-aikaista käyttöä. Kuntien ohjauksen tarpeisiin kerättävän tiedon kattavuudessa ja vertailukelpoisuudessa on yhä kehitettävää. Standardoitujen tietomäärittelyiden luominen kuntatieto-ohjelman puitteissa on edistänyt tietopohjan laatua, mutta edelleenkin on kiinnitettävä huomiota määrittelyjen sitovuuteen. Ohjauksen prosesseissa analyysin painopiste on päätösten jälkikäteisessä arvioinnissa ja tiedonsiirrossa eri osapuolten välillä.
Valtiontalouden ja kuntatalouden välisen osaoptimoinnin poistaminen oli yksi kuntatalouden ohjausjärjestelmän uudistamisen tavoitteista. Julkisen talouden kokonaisnäkökulmaa on olennaista hyödyntää, jotta saavutetaan kansalliset, talouden tasapainoa koskevat tavoitteet. Siten myös kuntatalouden ohjausta on tärkeää koordinoida julkisen talouden yksittäisten alasektorien edunvalvonnan ulkopuolella. Muussa tapauksessa kasvaa riski siihen, että kuntasektorille kohdistuvien toimenpiteiden valmistelussa korostuu liiallisesti valtiontalouden näkökulma. Julkisen talouden kokonaisohjauksesta vastaavan tahon riippumattomuuteen tulisi edelleen kiinnittää huomiota.
Tarkastusviraston suositukset
Tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto suosittaa, että valtiovarainministeriö
parantaa menorajoitteen asettamisen perusteluiden avoimuutta sekä toteutumisen seurantaa.
edelleen kehittää kuntatalousohjelmassa rahoitusperiaatteen arviointia monipuolisemmaksi.
vahvistaa mikro- ja makro-ohjausjärjestelmien koordinaatiota, lisää erojen läpinäkyvyyttä ja sovittaa yhteen taloutta ohjaavia sääntöjä. Yksittäisen kunnan tasapainovaatimus tulisi määritellä niin, että se ohjaa paremmin kohti makrotason rahoitusasematavoitetta.
edelleen kehittää tietopohjan sisältöä kuntatalouden ohjauksen tarpeisiin. Tietosisältöjä koskevien säädösten ja ohjeistuksen sitovuutta on lisättävä.
Lisätietoja
