Julkisyhteisöjen ehdolliset vastuut

Tarkastusviraston kannanotot

Finanssipolitiikan valmistelun ja talouden ohjauksen kannalta on tärkeää, että päätöksentekijöillä on käytössään olennainen tieto julkisen talouden ehdollisiin vastuisiin liittyvistä taloudellisista riskeistä. Ehdollisia vastuita ovat muun muassa valtion takaukset, joista voi aiheutua tietyissä tilanteissa valtiolle menoja. Kestävä julkisen talouden hoito edellyttää, että ehdolliset vastuut on tunnistettu, niistä aiheutuvat riskit on arvioitu ja niiden mahdolliset pitkän aikavälin vaikutukset julkisen talouden tasapainoon on huomioitu. Euroopan komissio kiinnitti toukokuussa 2017 huomiota Suomen julkisyhteisöjen takausten määriin päivittäessään arvioitaan Suomen talouden tilasta ja sääntöjen noudattamisesta.

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida julkisyhteisöjen kasvavien ehdollisten vastuiden hallintaa ja hallinnan edellytyksiä. Tarkastuksen pääkysymyksenä oli, onko julkisyhteisöjen ehdollisten vastuiden hallinta huomioitu riittävän kattavasti finanssipolitiikan valmistelussa ja ohjauksessa.

Tarkastuksen havaintojen mukaan julkisyhteisöjen ehdollisten vastuiden hallintaa ei ole riittävän kattavasti huomioitu finanssipolitiikan valmistelussa ja ohjauksessa. Kansalliset finanssipolitiikan säännöt eivät rajoita ehdollisten vastuiden kasvua. EU on lisännyt vaatimuksia raportoida ehdollisista vastuista, mutta vastuiden määrän kasvulle ei ole asetettu rajoitteita. Taloudenhoidon kestävyydestä välittyvää kuvaa ei voida nykyisin pitää kaikilta osin riittävänä, koska riskien toteutumisen aiheuttamista menovaikutuksista ei esitetä kattavia skenaariolaskelmia. Valtiotasolla ei ole määritelty riskinottohalukkuutta. Riskienarviointi on virastokohtaista, eikä riskiarvioiden vähimmäistietosisältövaatimuksia ole määritelty.

EU on lisännyt vaatimuksia raportoida ehdollisista vastuista, mutta vastuiden määrän kasvulle ei ole asetettu rajoitteita

Euroopan unionin jäsenmaiden julkisten talouksien tilaa seurataan EU-tasolla vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti. Ehdollisten vastuiden voimakkaaseen kasvuun ja niiden mahdollisiin vaikutuksiin jäsenvaltioiden budjetteihin on pyritty vastaamaan lisäämällä ehdollisia vastuita koskevia raportointivaatimuksia. EU-säännöissä ei ole kuitenkaan asetettu mitään erillisiä rajoitteita ehdollisten vastuiden kasvulle, eikä niiden vaikutuksia ole myöskään vaadittu ottamaan huomioon budjettikehyksissä. Myöskään kokonaistietoa vastuisiin liittyvistä riskeistä tai niiden vaikutuksista valtioiden kykyyn huolehtia mahdollisista vastuiden maksuvelvoitteista ei ole velvoitettu tuottamaan. Suomessa ehdollisista vastuista ei ole raportoitu täysin EU-säännösten mukaisesti Suomen vakausohjelmassa. Raportointi käsittää vain valtiosektorin tiedot, minkä vuoksi kuntasektorin merkittävät vastuut jäävät vaille tarkoituksenmukaista huomiota. Budjettikehysdirektiivin mukaiset tiedot on julkaistu valtiovarainministeriön internetsivuilla.

Kansalliset finanssipoliittiset säännöt eivät rajoita takauskannan kasvua

Hallitusohjelman menosääntö ja valtiontalouden kehykset ovat olennainen osa Suomen kansallista finanssipolitiikan sääntökehikkoa. Ne eivät sisällä ehdollisten vastuiden kasvua rajoittavia säännöksiä. Ehdollisten vastuiden aiheuttamia kustannuksia ei myöskään huomioida täysin valtion talousarviossa, jolloin sekään ei rajoita vastuiden ottamista.

Raportointi ehdollisten vastuiden kokonaisuudesta on parantunut, mutta riskien vaikutusten arviointia tulisi lisätä

Viime vuosina hallituksen vuosikertomuksessa ja sen liitteenä olevassa valtion tilinpäätöksessä vastuiden käsittely on kehittynyt kattavammaksi. Valtiovarainministeriö on vuodesta 2015 lähtien laatinut vuosittain katsauksen valtion taloudellisista riskeistä ja vastuista. Tietojen oikeellisuutta tukee takaus- ja takuutietojen keruun ja raportoinnin keskittäminen Valtiokonttoriin.

Tiedot ehdollisten vastuiden riskien vaikutuksista taloudellisen aseman kehitykseen ja taloudenhoidon kestävyyteen eivät kuitenkaan kaikilta osin ole riittäviä. Ehdollisiin vastuisiin liittyvien riskien suuruus jää osin epäselväksi, koska riskien toteutumisen aiheuttamista menovaikutuksista ei esitetä kattavia skenaariolaskelmia eivätkä tiedot toteutuneista tappioista ole kattavia. Osaa laadituista ja julkisuuteen tarkoitetuista tiedoista ei tuoda aktiivisesti esille, eikä kaikkia tietoja hyödynnetä hallituksen vuosikertomuksessa tai riskikatsauksessa.

Täsmentämällä taloudellisten vaikutusten arvioinnin sisältövaatimuksia voitaisiin parantaa päätöksenteon tietopohjaa

Säädösehdotusten vaikutusten arvioinnin ohjeessa esitetään erilaisia tapoja kustannusten ja riskien kattavaan arviointiin. Päätöksenteon vähimmäistietovaatimuksista ei ole kuitenkaan erikseen päätetty. Tarkastuksen perusteella valtuuskorotusten taloudellisten vaikutusten arvioiden sisällöt vaihtelevat, eivätkä riskikuva ja odotettavissa olevat kustannukset ole aina hahmotettavissa. Valtionhallinnossa ehdollisten vastuiden riskienhallinta ja päätöksenteko on hajautettu erillisyksiköihin. Arviointien tekemistä ei ole yhdenmukaistettu, joten jokainen toimija määrittää itse arviointinsa sisällön.

Finnveran riskiraportoinnin sisältöä omistajalle ei ole määritelty eikä rahoitusvalvontaa ole asianmukaisesti järjestetty

Finnveran omistajavalvonta- ja riskiraporttien sisältöä ei ole erikseen määritelty. Valtion vastuu Finnveran osalta muuttui välillisestä suoraksi vastuuksi vuonna 2005. Tuolloin katsottiin, että valtion Finnveraan kohdistamaa omistaja- ja elinkeinopoliittista valvontaa ja raportointia tulisi tehostaa ja kehittää valtion riskienhallinnan parantamiseksi. Finnveran ulkoista rahoitusvalvontaa hoitavalla työ- ja elinkeinoministeriön sisäisellä tarkastuksella ei ole ollut ajantasaista suunnitelmaa valvonnan sisällöstä. Käytännössä valvonta on rajautunut Finnveran toimittamien raporttien läpikäyntiin ja joihinkin tapaamisiin sekä yksittäisiin tarkastuksiin. Valvonnan suunnittelemattomuus ja noudatettavien periaatteiden määrittelemättömyys ovat vaikeuttaneet lainmukaista valvontaa. Työ- ja elinkeinoministeriö päätti tammikuussa 2018 Finanssivalvonnan määräyksistä, joita ministeriö tulee soveltamaan Finnvera Oyj:n rahoitusvalvonnassa.

Tarkastusviraston suositukset

Ehdollisten vastuiden lisääntyessä myös niiden riskien toteutumisen mahdollisuus tulisi entistä paremmin ottaa huomioon kestävän julkisen taloudenhoidon suunnittelussa ja seurannassa. Tarkastusvirasto suosittaa, että

1. valtion tukitarkoituksessa synnyttämille ehdollisille vastuille pyritään määrittelemään riskinottorajoitteet, jotka perustuvat riskien kokonaistarkasteluun.

2. valtiovarainministeriö edistää takaus- ja valtuuskorotuspäätösten valmistelumateriaalien tietosisältövaatimusten kehittämistä niin, että näiden sitoumusten taloudelliset vaikutukset tulevat asianmukaisesti huomioitua.

3. valtiovarainministeriö selkeyttää riskikatsauksen ja hallituksen vuosikertomuksen riskiraportointivaatimuksia. Riskikatsausta voisi tiivistää keskittymällä selkeämmin riskien ja niiden kehityksen analysointiin sekä riskiskenaarioiden esittämiseen.

4. työ- ja elinkeinoministeriö määrittää Finnveran riskiasemasta raportoinnin sisällön ja huolehtii Finnveran toiminnan valvonnasta siten, että lainsäädännön tavoite luottolaitosvalvonnan periaatteiden mukaisesta valvonnasta toteutuu.