Suhdanne-ennusteet ovat tilastollisesti luotettavia ja vastaavat osuvuudeltaan muiden tahojen ennustuksia. Kehityskohtia löytyi kuitenkin muun muassa dokumentaatioon ja riippumattomuuteen liittyen. Tarkastuksessa selvitettiin, antavatko valtionvarainministeriön ennusteet oikean ja riittävän kuvan taloudesta ja sen kehitysnäkymistä.
Tarkastusviraston kannanotot
Kokonaistaloudellisilla ennusteilla on tärkeä rooli julkisen talouden suunnittelussa ja päätöksenteossa. Julkisen talouden suunnittelun taustalla oleviin ennusteisiin kohdistuvat vaatimukset ovat kiristyneet EU:n talouspolitiikan koordinaation tiivistymisen ja sitä seuranneen uuden lainsäädännön vuoksi.
Tarkastuksen tavoite oli selvittää, antavatko valtiovarainministeriön (VM) ennusteet oikean ja riittävän kuvan taloudesta ja sen kehitysnäkymistä finanssipoliittisen päätöksenteon perustaksi, arvioida ja lisätä ennusteprosessin ja -menetelmien avoimuutta ja läpinäkyvyyttä sekä tarkastella valtiovarainministeriön tuottamien kokonaistaloudellisten ennusteiden riippumattomuutta.
VM:n suhdanne-ennusteet ovat tilastollisesti luotettavia
Tarkastusviraston tekemä tilastollinen analyysi osoittaa, että VM:n finanssipolitiikan perustaksi tuottamat suhdanne-ennusteet eivät ole tilastollisesti mitattuna harhaisia. Laadultaan heikoimmiksi osoittautuivat tilastollisen analyysin perusteella ulkomaankaupan ennusteet. Syy näiden muuttujien säännönmukaiseen aliarviointiin on löydettävissä tilastopohjan systemaattisesta tarkentumisesta eikä siis itse ennustemenetelmistä tai -prosessista. VM julkaisee taulukkoja ennusteiden tarkentumisesta sekä ennustevirheistä Taloudellisten katsausten liitteenä. Erillistä raporttia tai kattavaa analyysia ennustevirheiden lähteistä ja systemaattisuudesta tai vertailua muiden talousennustajien ennusteisiin ei katsauksissa esitetä. Julkisen talouden suunnitelman liitteenä raportoidaan julkisen talouden ennusteiden muutokset ja muutoksiin vaikuttaneita tekijöitä verrattuna edelliseen suunnitelmaan.
VM:n suhdanne-ennusteet vastaavat osuvuudeltaan muiden talousennustajien ennusteita
Ennustevirheiden vertailu osoittaa, että VM:n suhdanne-ennusteet eivät ole osuvuudeltaan muiden talousennustajien ennusteita huonompia. Ulkomaankauppa ja investoinnit ovat olleet vaikeimmin ennustettavia eriä kaikkien tarkasteltujen talousennustajien ennusteissa.
Julkisen talouden ennusteet ovat keskimäärin aliarvioineet tulojen ja menojen kehitystä
Julkisen talouden ennusteet aliarvioivat systemaattisesti sekä julkisyhteisöjen meno- että tulokehitystä. Sosiaaliturvarahastoja lukuun ottamatta menojen aliarviot ovat olleet hieman tulojen aliarvioita suurempia. Tulojen ja menojen erotuksena saatavan nettoluotonannon keskimääräiset yliarviot eivät kuitenkaan ole tilastollisesti merkitseviä koko julkisyhteisöjen tasolla.
Ennusteen laadintamenettelyistä ei ole olemassa systemaattista kuvausta
Ennusteen laadintamenettelyjä koskevat dokumentit ovat vanhentuneita tai puutteellisia, eikä niiden avulla kykene muodostamaan kattavaa ja läpinäkyvää kuvaa kokonaistaloudellisten ennusteiden laadinnasta. Dokumentaatiosta eivät käy läpinäkyvästi ilmi ennusteen laadinnassa käytetyt tietolähteet, eikä ennusteen laadintaan ja tuloksiin liittyviä riskejä ole kuvattu selkeästi ja systemaattisesti. Lisäksi dokumentaation tulisi sisältää selkeä kuvaus ennusteprosessin aikataulusta ja syy-seuraussuhteista suhdanne-ennusteen, julkisen sektorin ennusteen ja verotuloarvioiden välillä.
Lainsäädäntö jättää tulkinnanvaraiseksi julkisen sektorin ennusteiden muodollisen riippumattomuuden
vaateen EU:n budjettien ennakkovalvonta-asetukseen sisältyvä ennusteiden riippumattomuusvaatimus on julkisen talouden ennusteiden osalta tulkinnanvarainen. Ennakkovalvonta-asetuksessa makrotalouden ja julkisen talouden ennusteiden välille luodaan selvä ero. Asetuksen mukaan alustavassa talousarviosuunnitelmassa on oltava mm. kuvaus makrotalouden ennusteiden keskeisistä oletuksista ja merkittävästä talouskehityksestä, jotka vaikuttavat julkisen talouden tavoitteiden toteutumiseen, sekä liite, joka sisältää julkisen talouden ennusteiden laadinnassa käytetyt menetelmät, taloudelliset mallit ja oletukset.
Tarkastusviraston tulkinnan mukaan asetuksessa määritelty riippumattomuusvaatimus kohdistuu nimenomaan makrotalouden ennusteisiin. Julkisen talouden ennusteiden osalta budjettikehysdirektiivissä edellytetään, että julkisen talouden suunnittelun on perustuttava realistisiin makrotalouden ja julkisen talouden ennusteisiin.
Ulkopuolisen saamaa vaikutelmaa riippumattomuudesta tulisi parantaa
Euroopan komission mukaan Suomen järjestely, jossa valtiovarainministeriön osasto on nimetty itsenäiseksi makroennusteista vastaavaksi instituutiokseen, on EU:ssa poikkeuksellinen. Muissa euroalueen maissa makroennusteiden laadinta on joko eriytetty riippumattomaan instituutioon tai vaihtoehtoisesti valtiovarainministeriön ennusteet vahvistaa riippumaton taho.
Tarkastuksessa ei käynyt ilmi seikkoja, jotka olisivat vaarantaneet VM:n ennustetoiminnan riippumattomuutta käytännön toiminnassa. Budjettien ennakkovalvonta-asetuksessa määriteltyjä riippumattomuuden vaatimuksia nykyinen järjestely ei kuitenkaan täysimääräisesti täytä. Lisäksi tarkastuksessa havaittiin ennustetoiminnan riippumattomuuden potentiaalisia riskejä, joita voidaan hallita käytäntöjä edelleen parantamalla.
VM:n asiantuntijat katsovat makroennusteiden laadinnan olevan riippumatonta. Tämä ei kuitenkaan takaa, että riippumattomuus toiminnassa säilyy myös tulevaisuudessa olosuhteiden ja henkilöstön vaihtuessa. Ennusteista vastaavalla kansantalousosastolla ei ole mitään muista VM:n osastoista poikkeavia järjestelyitä, jotka antaisivat takeita riippumattomuudelle. Riippumattomuudesta ulkopuoliselle muodostuvaa vaikutelmaa voidaan vahvistaa parantamalla dokumentaatiota ja huolehtimalla organisatorisesti ennustetoiminnan riittävästä itsenäisyydestä. Erityistä huomiota tulee kiinnittää julkisen talouden ennusteen edellyttämään kansantalous-, vero-ja budjettiosastojen asiantuntijoiden keskinäiseen vuorovaikutukseen ja tietojenvaihtoon sekä julkisen talouden ennusteen vaikutukseen suhdanne-ennusteeseen.
Tarkastusviraston suositukset
Tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto suosittaa seuraavaa:
Valtiovarainministeriön ennusteiden ennustevirheitä tulee analysoida ja julkaista säännöllisesti. Analyysissa on syytä tuoda esiin esimerkiksi se, mikä osuus ennustevirheestä on peräisin lähdeaineistojen tarkentumisesta ja mikä ennustetun kehityksen poikkeamisesta toteutuneesta kehityksestä. Myös vertailua muiden talousennustajien osumatarkkuuteen on syytä tehdä.
Valtiovarainministeriön tulee tuottaa julkinen systemaattinen dokumentaatio sekä suhdanne-ennusteen että julkisen sektorin ennusteen laadintamenettelyistä.
Ennustetoiminnon riippumattomuudesta ulkopuoliselle muodostuvaa vaikutelmaa ja riippumattomuutta edistäviä tekijöitä tulee vahvistaa ja korostaa työnjohdollisin keinoin ja luomalla kirjatut menettelyt riippumattomuuden varmistamiseksi.
On syytä harkita mallia, jossa finanssipoliittisen päätöksenteon perustana olevat makroennusteet vahvistaa ulkopuolinen riippumaton elin.
Lisätietoja
