Tuloverolaki ei tue Verohallinnolle asetettua tavoitetta automatisoida entistä suurempi osa verotuksesta, sillä se sisältää paljon tulkinnanvaraisuutta sekä lain kokonaisuutta monimutkaistavia verotukia. Verolainsäädännön valmistelussa tulisi kiinnittää huomiota verotuksen tehokkuusperiaatteen toteutumiseen sekä säännösten selkeyteen ja yksinkertaisuuteen.
Tarkastusviraston kannanotot
Verohallinnon tavoitteena on ollut verotustoimintojen automaatioastetta nostamalla ja tehtävien tarkoituksenmukaisella organisoinnilla hoitaa verotustehtävät aiempaa pienemmillä henkilöstöresursseilla. Tavoite asetettiin organisoitaessa Verohallintoa vuonna 2008. Tuolloin tehokkuustavoitteen saavuttamisen edellytyksenä pidettiin sitä, että verolainsäädäntöä on mahdollisuuksien mukaan yksinkertaistettava, tai ainakin sen monimutkaistumista on vältettävä.
Tavoitetta tukee myös verotusmenettelyn uudistaminen. Vuodesta 2006 alkaen veroviranomaisen on edellytetty tutkivan saamansa tiedot ja selvitykset tavalla, joka on perusteltua huomioon ottaen asian laatu, laajuus, verovelvollisten yhdenmukainen kohtelu ja verovalvonnan tarpeet. Menettelyä voidaan pitää verotuksen automatisoinnin edellytyksenä, sillä kaikkia veroilmoituksia ei enää tutkita tapauskohtaisesti, vaan osan käsittely on automatisoitu.
Tarkastusviraston laillisuus- ja asianmukaisuustarkastus kohdistui verolainsäädännön selkeyteen. Tarkastuksen kohteena olivat tuloverolain muutokset, jotka olivat tulleet voimaan vuosina 2006-2017.
Tarkastuksessa selvitettiin, onko tuloverolain muutosten valmistelussa kiinnitetty huomiota säännösten selkeyteen ja yksinkertaisuuteen verotuksen tehokkuusperiaatteen mukaisesti ja ovatko säädösmuutokset tukeneet verotuksen automatisointia ja Verohallinnon tuloksellisuuden edistämistä.
Tuloverolakia on tarkastelujaksolla muutettu 89 kertaa. Muutoksista 63 voidaan luokitella sisällöllisiksi ja 26 lähinnä teknisiksi. Sisällöllisesti muutettiin 229 pykälää. Muutokset voidaan jakaa veropoliittisiin ja yksittäisiin säädösmuutoksiin. Veropoliittisia muutoksia on tehty pääsääntöisesti kerran vuodessa talousarvion valmistelun yhteydessä. Sisällöllisistä muutoksista 80 prosenttia on liittynyt tulon veronalaisuuteen ja tuloista tai verosta tehtäviin vähennyksiin.
Tarkastusvirasto katsoo, että tuloverolain rakenne ja systematiikka ovat edelleen toimivia, ja ne mahdollistavat verolainsäädännön kehittämisen nykyistä selkeämmäksi. Yksittäisten säädösmuutosten voidaan kuitenkin vain poikkeustapauksissa katsoa selkeyttäneen verotusta. Verotuksen tehokkuuden kannalta erityisen ongelmallisina voidaan pitää säädösmuutoksia, jotka ovat osittaisia, määräaikaisia tai väliaikaisia tai joihin sisältyy pitkä siirtymäkausi tai poikkeussäännöksiä.
Tarkastuksen yhtenä tavoitteena oli arvioida tuloverolain muutosten selkeyttä ja läpinäkyvyyttä valtion talousarvion näkökulmasta. Veropoliittisilla tuloverolain muutoksilla on kiinteä muodollinen yhteys vuotuiseen valtion talousarvioesitykseen. Talousarviovuotta koskeva tuloveroasteikkolakiehdotus ja tuloverolain muutosehdotus muodostavat veropoliittisen kokonaisuuden, jonka keskeinen tavoite on suhdannetilanteesta riippuen ollut verotuksen keventäminen tai työn verotuksen tai kokonaisverotuksen kiristymisen estäminen. Tuloverotus on joustanut vain verotuksen keventämisen suuntaan. Talousarvioesityksen ollessa alijäämäinen tavoitteilla ei siten ole ollut välitöntä yhteyttä valtion talousarviomenojen rahoitustarpeeseen.
Verotuksen tasoa koskevat sekä yhteiskuntapoliittiset tavoitteet, kuten työllisyyden edistäminen, vaikuttavat merkittävästi veroratkaisuihin. Tuloverotus on kiinteästi kytköksissä yhteiskuntapoliittiseen päätöksentekoon, mikä myös asettaa haasteen tuloverolain selkeydelle. Koska veroratkaisut tehdään pitkälti muilla perusteilla, jää verotuksen tehokkuusperiaate ja siihen liittyvät säännösten selkeys ja yksinkertaisuus vähemmälle huomiolle. Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota siihen, että verolainsäädännön valmistelussa tulisi turvata mahdollisuudet ottaa säädösten selkeys ja yksikertaisuus riittävästi huomioon.
Selkeän kokonaiskuvan muodostamista tuloverolain kokonaisuudesta vaikeuttaa erilaisten verotukien määrä, monimuotoisuus, muutokset, yksittäiset poikkeukset sekä perusteluiden vaihtelu. Sosiaalietuuksia myönnetään sekä veronalaisina että verovapaina tuloina. Esimerkiksi Kelan myöntämistä tuista 13 on veronalaisia ja 16 verovapaita. Verovapauden perusteet eivät ole selkeitä ja yhdenmukaisia.
Tuloverolaki sisältää paljon tulkinnanvaraisuutta, eikä se siksi tue verotuksen tehokasta automatisointia. Tuloverolain tulkinnanvaraisuutta korostaa se, että korkein hallinto-oikeus on julkaissut vuosikirjassaan runsaasti henkilökohtaisen tulon verotukseen liittyviä ratkaisuja. Joka toisessa tapauksessa korkein hallinto-oikeus on päätynyt eri lopputulokseen kuin muutoksenhaun alaisen päätöksen tehnyt hallinto-oikeus tai keskusverolautakunta. Lisäksi lähes joka neljännessä ratkaisussa korkein hallinto-oikeus ei ole ollut yksimielinen.
Tarkastusvirasto katsoo, että verovähennysten toteutustavalla on keskeinen merkitys arvioitaessa veroratkaisuja tehokkuusnäkökulmasta. Hallinnon automatisoituessa verovähennysten toteutustavoilla on yhä suurempi merkitys siinä, miten Verohallinnolla on yleensä mahdollisuus edelleen tehostaa toimintaansa sekä samanaikaisesti edistää oikeaa ja yhdenmukaista verotusta. Pahimmillaan yksittäiset verovähennykset aiheuttavat hallinnossa merkittäviä lisäkustannuksia.
Tarkastuksen perusteella kiinnitetään huomiota siihen, että vaikka säädöksen muutoshetkellä lisätehtävät voitaisiin hoitaa olemassa olevilla resursseilla, on pidemmällä aikavälillä hallinnollisia säästöjä yhä vaikeampi saada aikaan, mikäli erilaisista poikkeuksista ja muutoksista aiheutuvia tehtäviä on paljon.
Tarkastusviraston suositukset
Tuloverolain muutosten valmistelussa tulisi ottaa riittävästi huomioon säädöskokonaisuuden ohella yksittäisten säännösten selkeys ja verotuksen automatisoinnin edellytykset. Verotuksen tehokkuuden tulisi olla yksi keskeinen näkökulma harkittaessa sellaisten verovähennysten käyttöönottoa tai käytön jatkamista, jotka perustuvat verovelvollisen toimittamiin tietoihin ja jotka eivät ole tehokkaasti automatisoitavissa ja valvottavissa.
Verotuet tulisi perustella nykyistä systemaattisemmin talousarvion ja tuloverolain muutosten valmistelun yhteydessä ja mahdollisuuksien mukaan valmistelussa tulisi myös esittää vaihtoehtoisen suoran tuen arvioidut hallinnolliset vaikutukset.
Valtiovarainministeriön tulisi luoda selkeät ja yhdenmukaiset kriteerit sosiaalietuuksien veronalaisuudelle, jotta niiden tuloverotus yhdenmukaistuisi ja lainvalmistelu selkeytyisi.
