Statens ekonomi är en omfattande helhet och det behövs många olika instrument för att få den att gå runt. Den årliga statsbudgeten, som lägger fast inkomsterna och utgifterna, är det viktigaste av dessa instrument och därför också mest på tapeten under året. Statens tillgångar administreras i sin tur både i ministerierna och via fonder som står utanför budgeten.
Skribent
I budgeten fastställs hur staten ska få ihop över 50 miljarder euro, i sista hand genom att driva in olika slags skatter och avgifter från medborgarna. Samtidigt anges i budgeten hur detta belopp ska användas. Däremot spelar budgeten en ganska liten roll för hur statens tillgångar förvaltas.
Statens innehav i bolag och affärsverk, hela cirka 40 miljarder euro, styrs via ministerierna. Kostnaderna för hanteringen av detta innehav är obetydliga i förhållande till dess belopp och betydelse. Detsamma gäller den vitala trafikinfrastruktur som staten äger. I statsbudgeten syns tillgångarna främst i form av intäktsförda vinster och försäljningar eller som investeringar i företag och trafikleder. Och även då talar vi om obetydliga belopp jämfört med den totala budgetomslutningen.
Fondering är ett sätt att hantera statens finanser och tillgångar. Principen i en fond är enkel, nämligen att staten ställer någon verksamhet utanför budgeten. Sedan behöver de inkomster och utgifter som hänför sig till denna verksamhet inte hanteras som en del av statsekonomin. Oftast finansieras den fonderade verksamheten genom direkt kapitalöverföring från staten, utomstatliga avgifter eller en kombination av dessa. En fond kan också vara ett instrument med vilket staten garderar sig mot någonting icke önskvärt som kan ge upphov till utgifter. Staten har inrättat fonder för exempelvis oljeolyckor, kärnavfallsdeponering samt säkerställande av försörjningsberedskapen och finanssektorn. Den största av fonderna – Statens pensionsfond med cirka 20 miljarder euro i tillgångar – finns också till för framtida utgifter, trots att pensionering ju inte kan ses som en ovälkommen händelse utan som någonting naturligt. Tillgångarna i statens övriga fonder uppgår till cirka 10 miljarder euro.
Gårdsbrukets utvecklingsfond och Statens bostadsfond inrättades ursprungligen som statsfonder som till sin funktion liknade en bank. De fick ett startkapital som de sedan lånade ut till behövande för bostadsbyggen eller olika behov inom lantbruket, som t.ex. köp av mark. På den tiden skulle många inte ens ha fått lån utan fonderna. De lån som beviljats från fonderna har alltid innehållit ett inslag av stöd.
Återbetalningarna och räntorna på fondlånen har i sin tur lagts till fondkapitalet, som sedan lånats ut igen. Det betyder att fonderna i princip kan fortsätta i all oändlighet. Och så har det ju varit: Gårdsbrukets utvecklingsfond inrättades 1898 för att underlätta markköp för den obesuttna befolkningen. Statens bostadsfond är betydligt yngre, men då den inrättades 1990 överfördes aravalånen (som hade beviljats sedan 1949 och inte hörde till budgeten) till den nya fonden.
Gårdsbrukets utvecklingsfond och Statens bostadsfond sysslade alltså ursprungligen med utlåning och återförde de erhållna medlen tillbaka till verksamheten. De senaste tjugo åren har det skett ändringar i fondernas verksamhet. Numera finns det gott om lån att få, och staten behövs inte längre i rollen som långivare. I dag beviljar fonderna mest direkta stöd och garanterar lån. För fonderna är verksamhet som bygger på direkt stödverksamhet olämplig i längden.
För Gårdsbrukets utvecklingsfond har problemen försannats. Trots att den till namnet är en fond, fungerar den i praktiken med anslag från statsbudgeten. Den har krympt, och med fondtillgångar på ynka 300 miljoner euro är den beroende av överföringar från budgeten. De totala överföringarna under de senaste dryga 10 åren uppgår till cirka 300 miljoner euro, det vill säga i praktiken lika mycket som tillgångarna i fonden idag. Det kan knappast kallas rationell skötsel av finanserna.
Gårdsbruksfonden motiveras numera med att den gör det möjligt att erbjuda stöd och finansiering på ett smidigt sätt. Så är det ju: när pengarna har överförts till fonden är de mer säkert reserverade för ett visst syfte. I statsbudgeten skulle de oanvända medlen återföras till den allmänna potten och övervägandet av vilka utgifter som är nödvändiga och vilka som inte är det. Också vad gäller inriktningen av stöden vore statsbudgeten ett bättre alternativ än fonden, genom att alla utgifter då skulle utvärderas varje år på ett övergripande plan.
Statens bostadsfond är också en stor fond med över 6 miljarder euro i tillgångar. Trots att dess verksamhet –precis som gårdsbruksfondens – numera består främst av att bevilja bidrag och inte lån kommer bostadsfonden inte på länge att behöva överföringar från statsbudgeten. Det gamla lånebeståndet har dock gett upphov till ett i princip identiskt problem som i gårdsbruksfonden, det vill säga att man förbigått statsbudgeten.
Den allmänna räntenivån har varit så låg att det har lönat sig att betala av statslånen i förtid. Lånen på finansmarknaden har varit billigare och inte behäftade med restriktioner för vidareförsäljning. De förtida återbetalningarna har lett till ett snabbt tillskott av medel i bostadsfonden, vars kassa uppgick till 1,7 miljarder euro per slutet av 2017. Nu föreslås det hela tiden nya användningsändamål för pengarna, som bland annat stöd till trafikinfrastrukturen i tillväxtcentra. Den bakomliggande tanken, eller rentav baktanken, är att tillgångarna i fonden är överlopps pengar som det är lättare att sätta i rullning. På så sätt kan man undvika den utgiftsprioritering som hör ihop med budgeten, precis som är fallet med gårdsbruksfonden.
Ur ett lagstiftningsperspektiv har användningen av fonder i statsekonomin fallit mellan stolarna. I samband med grundlagsreformen 2001 konstaterades det att fonder ska användas endast i undantagsfall och på goda grunder. Å andra sidan beslutades det att de befintliga fonderna skulle få fortsätta oförändrade. Gårdsbrukets utvecklingsfond och Statens bostadsfond är sådana gamla fonder som fick fortsätta verksamheten. Däremot om till exempel tillgångar i bostadsfonden riktas till ny verksamhet bör fondformen omprövas. Det är osannolikt att bostadsfonden skulle uppfylla de nuvarande strikta villkoren för fonder. Även i övrigt bör man omvärdera grunderna för att slussa normala bidrag via fonder. Det gäller åtminstone gårdsbruksfonden vars medel består av regelbundna överföringar från budgeten och inte från själva fonden.
Revisionsverket har nyligen publicerat en revision av förvaltningen av statens fondkapital. Revisionen behandlar Statens pensionsfond, Gårdsbrukets utvecklingsfond och Statens bostadsfond. Ta del av revisionen Förvaltning av statens fondkapital.
