Euroopan tilintarkastustuomioistuin (ETT) järjesti Brysselissä syksyn alussa seminaarin, jossa se antoi yleiskatsauksen EU:n lainsäädännön soveltamisesta paikallisella tasolla. Samalla keskusteltiin vaikuttavan EU-oikeuden toteuttamiseen liittyvistä haasteista. Osallistuin VTV:n edustajana keskustelupaneeliin, koska VTV on yksi harvoista tarkastusvirastoista, joka ovat kansallisesta näkökulmasta käsin tarkastaneet EU:n lainsäädännön valmistelua ja toimeenpanoa.
Kirjoittaja
Miksi valtiontalouden tarkastusviranomaiset kiinnittävät huomiota lainsäädännön valmisteluun ja toimeenpanoon? Lainsäädännön laadulla on selkeä yhteys julkisten varojen käyttöön, sillä julkisten varojen käyttöä pääsääntöisesti ohjaa lainsäädäntö. Lisäksi lainsäädännöllä voi olla vahvasti käyttäytymistä ohjaava vaikutus. Julkisten varojen vaikuttava ja tuloksellinen käyttö riippuu siitä, miten lainsäädäntöä valmistellaan ja sovelletaan. Puutteet lainvalmistelun prosessissa voivat nostaa valtiontaloudellisia kustannuksia. Tarkastusvirastossa lainsäädännön laatu on ollut vuodesta 2018 yksi pysyvä tarkastusteema.
EU:n lainsäädännön toimeenpanossa merkityksellistä on erityisesti se, miten direktiivien kansallinen liikkumavara toteutetaan. VTV:n vuonna 2017 julkaisemassa tarkastuksessa kiinnitettiin huomiota siihen, että usein hallituksen esityksistä selvisi ainoastaan epäsuorasti, kuinka laaja direktiivin sallima kansallinen liikkumavara on, ja miten tätä on hyödynnetty. Tämä voi heikentää lakien valmistelun läpinäkyvyyttä. Direktiivien toimeenpano saattaa myös tapahtua osana kansallisen sääntelyn uudistamista. Tämä puolestaan voi lisätä epäselvyyttä siitä, mikä osa muutoksista vastaa direktiivin vähimmäisvaatimuksia ja mikä osa lainsäädännöstä on kansallisen politiikan toteuttamista.
EU-oikeuden valmistelun ja toimeenpanon näkökulmasta mielenkiintoinen esimerkki on vastikään lähetekeskustelussa ollut hallituksen esitys (HE 179/2018) ampuma-aselain muuttamisesta. Se on yksi viimeisimmistä eduskunnalle annetuista lakiesityksistä direktiivien toimeenpanemiseksi.
Asedirektiiviä on perusteltu tarpeella torjua ampuma-aseiden väärinkäyttöä rikollisiin tarkoituksiin. Direktiivin taustalla ovat äskettäiset terroriteot. Mielenkiintoinen kysymys on, kuinka vaikuttava varsin teknisiin yksityiskohtiin perustuva sääntely rikollisuuden torjunnassa voi olla.
Asedirektiivi muuttui sen valmisteluvaiheessa olennaisesti. Valmisteluvaiheessa saatiin vaikutettua hyvin siihen, että Suomelle tärkeät näkökulmat on huomioitu lopullisessa direktiivissä.
Lausuntovaihe hallituksen esityksen luonnoksesta oli poikkeuksellisen lyhyt, mihin myös oikeuskansleri kiinnitti lausunnossaan huomiota. Hallituksen esitys kuitenkin kehittyi olennaisesti lausuntovaiheen perusteella, ja lausuntojen perusteella tehtiin huomattavan paljon muutoksia. Tämä osoittaa, että sidosryhmien tosiasiallisella osallistumisella lainvalmisteluun on merkitystä lainsäädännön laadulle.
Lainvalmistelun prosessioppaan mukaista menettelyä noudatettaessa sidosryhmiä tulisi vielä kuulla muutosten toteuttamisesta, jos valmisteluvaiheessa on tehty merkittäviä muutoksia. Näin ei tässä tapauksessa kuitenkaan ainakaan avoimesti ole tehty.
Eduskunnalle annetussa hallituksen esityksessä on kuvattu varsin laajasti ja perusteellisesti tilanteet, joissa on käytetty hyväksi kansallista liikkumavaraa. Ratkaisut, joissa on valittu direktiiviä tiukempi vaihtoehto, ovat puolestaan jääneet vähemmälle huomiolle. Lopputulos on, että on kohtuullisen haastavaa ilman suoraa vertailua direktiiviin saada käsitystä siitä, mitkä ratkaisut perustuvat kansalliseen harkintaan.
Poikkeuksellisena voitaneen pitää sitä, että voimaan tullessaan ampuma-aselaki muuttaa direktiiviin perustuen useita aikaisemmin vapaasti myytyjä esineitä luvanvaraisiksi kuuden kuukauden siirtymäajalla. Näiden esineiden hallussapito luvatta muuttuu samalla rangaistavaksi ampuma-aserikokseksi. Näitä esineitä voi olla myös muilla henkilöillä kuin ampumaurheilijoilla esimerkiksi muisto- ja koriste-esineinä.
Hallituksen esityksen mukaan uusi laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian. On perusteltua, että muutoksista tiedotetaan laajasti ennen lain voimaantuloa. Muutoin rikosoikeudelliseen tahallisuuden arviointiin keskittyvistä oikeusprosesseista voi aiheutua tarpeetonta hallinnollista taakkaa.
Poikkeuksellisena voitaneen myös pitää sitä, että direktiiviin perustuen laki edellyttää, että tietyn määräajan jälkeen myönnetyt luvat on takautuvasti käsiteltävä uudestaan. Tämä voi haastaa hallinto-oikeudellista luottamuksensuojaa, jos kertaalleen hyväksytyt luvat ja niiden perusteella hankitut esineet tulevat uuteen harkintaan.