Palvelutuotannon yhtiöittämistä koskevassa väittelyssä vastinpareina ovat ideologiset näkemykset siitä, maksimoiko palvelutuotannon tehokkuus vai julkinen ohjaus kansalaisten hyvinvointia. Mitä kysymyksiä päätöksentekijän on osattava kysyä itseltään, kun hän harkitsee julkisen palvelutuotannon yhtiöittämistä?
Valtio käyttää yhtiöitä sisäisten palvelutehtävien hoitamiseen ja liiketoiminnan harjoittamiseen. Pitääkö palvelutuotannossa korostaa tehokkuutta vai julkiseen tehtävään liittyvää ohjaustarvetta? Miksi palvelutuotantoa pitäisi yhtiöittää? Milloin yhtiöittäminen on mielekästä tai ylipäätään mahdollista?
Tarkastusvirastossa on valmistunut kuluvan vuoden aikana kaksi tarkastusta, joissa on arvioitu valtion liiketoiminnan rajoitteita kansainvälisten suositusten ja kansallisten linjausten valossa. Valtiovarainministeriö taas on juuri antanut valtionhallinnon toimintojen yhtiöittämisjärjestelyjä koskevan suosituksen. Seuraavat kysymykset auttavat päätöksentekijää pohtimaan, kannattaako julkista palvelutuotantoa järjestää liiketoimintana vai ei.
Onko yhtiöitettävä palvelu liiketoimintana kannattavaa?
Palvelutuotannossa liiketoiminnan tulojen on katettava kustannukset. Kaupallisessa toiminnassa kannattava liiketoiminta kerryttää pääomalle myös tuottoa. Palvelutuotantoa ei voi yhtiöittää kestävällä tavalla, jos toiminta ei kata kustannuksiaan. Jos palvelutuotannon kustannuksia taas subventoidaan muusta liiketoiminnasta, kyse on valtiontuesta, joka pääsääntöisesti on kiellettyä.
Sisältyykö yhtiöitettävään toimintaan viranomaistehtäviä?
Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa, tehtävän hoitamiselta edellytettävää riippumattomuutta eikä muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Julkisen hallintotehtävän yhtiöittäminen perustellaan ja rajataan nimenomaisesti tätä koskevassa laissa.
Yhtiöitettävään toimintaan ei kuitenkaan voi sisältyä merkittävää julkisen vallan käyttöä. Tällaisena pidetään itsenäiseen harkintaan perustuvaa oikeutta käyttää voimakeinoja tai puuttua muuten merkittävällä tavalla yksilön perusoikeuksiin.
Tuottaako yhtiöittäminen synergiahyötyjä talousarviosta rahoitettavalle palvelutuotannolle?
Synergia voi laskea tai jakaa tuotannosta muodostuvia kustannuksia esimerkiksi nostamalla kapasiteetin tai kaluston käyttöastetta. Synergia, jolla on tällainen välitön myönteinen vaikutus palvelutuotantoon, puoltaa yhtiöittämistä.
Onko yhtiöitettävällä palvelulla asiakkaita, joita ei rahoiteta valtion budjetista?
Osakeyhtiön ja liikelaitoksen toiminnan keskeinen ero on niiden markkinasuuntautuneisuudessa. Liikelaitoksen asiakkaina voivat olla vain valtion virastot ja laitokset tai muut talousarviosta rahoitettavat toimijat. Liikelaitos on perusteltu toimintamalli valtion sisäisessä palvelutuotannossa. Osakeyhtiömuotoa on käytettävä silloin, kun palvelutuotanto suuntautuu markkinoille, esimerkiksi kansalaisille ja yrityksille. Yhteiskunnallisen ohjauksen ja konsernietujen näkökulmasta liikelaitos on usein parempi vaihtoehto kuin osakeyhtiö. Mikäli ohjauksen tarve on merkittävä, toimintaa ei tule yhtiöittää.
Onko tulevalla yhtiöllä kaupallisesti toimivia kilpailijoita?
Valtionyhtiö hoitaa erityistehtävää tai sen toiminnalle on oltava jokin muu peruste. Peruste voi olla esimerkiksi se, että korkeiden aloittamiskustannusten vuoksi liiketoimintaa ei synny markkinaehtoisesti.
Yhteiskunnan kannalta luonnollisten monopolien tulee olla julkisessa omistuksessa. Jos valtion yhtiöitettyyn palvelutuotantoon taas syntyy kaupalliset markkinat eikä omistamiselle enää ole perustetta, valtion tulee luopua tästä omistuksestaan hallitusti.
Kyetäänkö omistus erottamaan valtion sääntelytehtävästä?
Valtiolla on markkinoilla erilaisia rooleja. Jos valtio omistaa markkinoilla toimivia yhtiöitä, omistus tulee erottaa sääntelytehtävästä tavalla, joka turvaa luottamuksen markkinoiden tasapuolisuuteen ja läpinäkyvyyteen sekä valtio-omistajan toimintakyvyn. Sama viranomainen ei siis voi ohjata yhtiötä ja valmistella toimialan lainsäädäntöä.
Uhkaako valtion liiketoiminta vääristää markkinoita?
Valtion liikelaitos on osa valtiota, jolloin se ei maksa yhteisöveroa, eikä sitä voi hakea konkurssiin. Asemansa tuoman kilpailuedun vuoksi liikelaitos voi tarjota palvelujaan markkinoilla vain vähäisessä määrin.
Rahoitus- ja markkina-aseman sekä sääntelijän roolin vuoksi kaikkeen valtion liiketoimintaan kohdistuu erityinen kilpailuneutraliteettivaatimus. Jo vähäinenkin liikelaitoksen ulosmyynti voi vääristää markkinoita. Kun tarkastelukenttänä on Euroopan unioni ja myös potentiaaliset liiketoiminnan muodot, valtion liiketoiminnan vaikutukset kilpailuun eivät aina ole ilmeisiä. Niin yhtiöitettävä kuin liikelaitosmuotoinen palvelutuotanto on aina kyettävä sovittamaan EU:n yhteismarkkinoiden vaatimuksiin.
Voivatko olosuhteet muuttua niin, että liiketoiminta ei olisikaan enää perusteltua?
Päätökset palvelutuotannon järjestämisen tavasta tehdään kulloinkin käsillä olevassa tilanteessa. Toimintaympäristön muutos voi vaikuttaa valtio-omisteisiin yhtiöihin tavalla, joka pakottaa arvioimaan uudelleen niiden toimintaa. Yhtiöittäminen täytyy voida purkaa ja palvelutuotanto voidaan antaa liikelaitoksen tai viraston järjestettäväksi, jos yhtiömuotoisen toiminnan edellytykset eivät enää täyty.
