Unga experter: Bolagisering – av glädje över bolagiseringen?

De senaste årtiondena har många statliga funktioner i Finland bolagiserats till företag i aktiebolagsform. Ofta har omorganiseringen motiverats med en mer flexibel verksamhet, sparåtgärder och bättre incitament i syfte att effektivisera verksamheten. Den allt mer tilltagande bolagiseringstrenden orsakar dock också oro för statsförvaltningen. Funktioner överförs från den offentliga sektorn, och statsbudgeten, till separata juridiska personer och makten till en privaträttslig bolagsstämma. Till de största riskerna hör att riksdagens budgetmakt minskar och verksamheten blir mindre transparent.

Trots allt har bolagiseringen av funktionerna förändrat och förändrar statsförvaltningen även i framtiden. Ett färskt exempel på aktuell bolagisering är bolagiseringen av Trafikverkets trafikledning. Den nya statsägda trafikledningskoncernen ska inleda verksamhet vid ingången av 2019.

För närvarande ansvarar många statsbolag för funktioner som av hävd har ansetts ingå i den offentliga sektorns uppgifter. Sådana funktioner är bland annat isbrytning och underhåll av myndighetsnät.

När den offentliga sektorns verksamheter överförs till en miljö som helt fungerar på marknadsvillkor, väcker det många frågor. Har de nya bolagen i verkligheten genuina kundmarknader eller består kundkretsen även framöver enbart av statliga aktörer? Kan bolagiseringen sägas vara lönsam om statsförvaltningen ensam betalar den slutliga räkningen för de tjänster som bolaget tillhandahåller? Kan en verksamhet som är kritisk med tanke på statens kapacitet att fungera de facto låta gå i konkurs, om bolagsformen inte har varit en ekonomiskt effektiv lösning?

Vi började söka svar på dessa frågor utifrån Finansministeriets rekommendation för val av organisationsform för funktioner inom statsförvaltningen. Därför vände vi blicken mot det förflutna och granskade vissa tidigare genomförda bolagiseringar ur de ekonomiska synvinklar som FM anger i sin rekommendation.

Vi började med att kartlägga bolagens marknadsställning, kundstruktur och omsättningsposter. Vi koncentrerade oss framför allt på att identifiera bolag som eventuellt har nått monopolställning och bolag som var verksamma på konkurrerade marknader och vars totala försäljning endast utgjordes av den offentliga sektorns upphandlingar. Granskningen begränsades först till bolag där staten är majoritetsägare. Till sist utelämnade vi även bolag som förvaltar statens tillgångar samt finansierings- och investeringsbolag, eftersom de saknar omsättning och det är svårt att fastställa vilka bolagens kunder är. Vi valde cirka 50 bolag till den slutliga granskningen.

En del bolag är redan tidigare kända – vi har ju till exempel använt VR:s tjänster och betalat vår del av Yleskatten. Den långa listan över bolagen innehåller dock många helt okända företag. I vilka branscher är exempelvis Fingrid Oyj eller Tapio Oy verksamma?

Granskningen avslöjade relativt fort att bolagen i vårt urval grovt taget kunde delas in i tre grupper. Grupp 1 utgörs av bolag som har genuina marknader och kunder även i organisationer utanför statsförvaltningen. Det innebär att deras verksamhet i bolagsform kan anses vara ekonomiskt lönsam. Grupp 2 utgörs av bolag som skulle få stora påfrestningar att anpassa sig för att kunna fortsätta verksamheten om den offentliga sektorn upphörde med klientavgifter. Grupp 3 utgörs av bolag vars omsättning främst enbart utgörs av statsförvaltningens upphandlingar. Det innebär att bolagen därför är helt beroende av sådana upphandlingar. I så fall är grunderna för verksamhetens aktiebolagsform svaga och verksamheten borde helst organiseras i form av ett ämbetsverk eller affärsverk.

Vad visade vår granskning? Det är inte självklart att alla statsbolag klarar sig på marknader utan inkomstflöde från statliga upphandlingar. Härvid är det dock bra att komma ihåg att vårt utredningsarbete är relativt ensidigt och endast beaktar vissa ekonomiska utgångspunkter. Bolagen utanför statsbudgeten har dock en enorm statsfinansiell betydelse och är eventuellt även framöver intressanta föremål för utredning.

En omfattande granskning av stora helheter är efterfrågad inom den offentliga sektorn. Som den högsta revisorn av statens hushållning har vårt ämbetsverk möjlighet att ta denna chans. Stora helheter som bolagiseringar är utomordentliga revisionsobjekt som kombinerar olika revisionsslag. I fortsättningen är det därför bra att djärvt ta itu med stora, fenomenorienterade revisionsprocesser. Trots att teman kan vara omfattande kan vi som resultat av en granskning som överskrider revisionsslagen göra en övergripande bedömning av vilka konsekvenser bolagiseringar har på vårt samhälle.

Skribenter: Samu Kälkäjä och Tiina Väänänen