Omaisuuden elinkaaren hallinnan ohjeet

Tiivistelmä

Valtiolla on huomattava määrä kiinteää ja muuta aineellista omaisuutta, josta merkittävimmät ovat väylärakenteet, rakennukset, maa- ja vesialueet sekä puolustusmateriaali. Omaisuuden tarkoituksena on tuottaa hyötyjä. Samalla omaisuudesta aiheutuu sen elinkaaren aikana erilaisia kustannuksia, esimerkiksi investointi-, käyttö-, hoito- ja korjauskuluja. Lisäksi omaisuudella voi olla muita, esimerkiksi ympäristöllisiä ja sosiaalisia vaikutuksia. Omaisuuden kustannuksiin ja hyötyihin pyritään vaikuttamaan omaisuuden elinkaaren hallinnalla.

Selvityksessä kartoitettiin, minkälaisia ohjeita valtion eri toimijoilla on omaisuuden elinkaaren kustannusten ja hyötyjen hallintaan. Tavoitteena oli saada yleiskuva ohjeista ja menettelyistä, joilla valtion eri toimijat hallitsevat aineellisen omaisuuden elinkaaren hyötyjä ja kustannuksia.

Selvityksen perusteella taloudenhoidon säädökset velvoittavat valtion omaisuuden elinkaaren hallintaan siten, että säädökset mahdollistavat erilaiset soveltamiskäytännöt. Lisäksi hankintalaki mahdollistaa elinkaarikustannusten huomioimisen hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena. Valtioneuvosto edellyttää periaatetasolla hankintayksiköiltä elinkaarilaskentaa, mutta kaikille yhteisiä malleja elinkaarikustannusten laskentaan ei ole olemassa. Toimialoilla on erilaisia tapoja hallita omaisuuslajiensa elinkaarta.

Omaisuuden elinkaaren hallinta on osa taloussuunnittelua

Talousarviota koskevien säädösten mukaan ministeriöiden, virastojen ja laitosten tulee suunnitella talouttaan ja toimintaansa pitkällä aikavälillä. Talousarviolain mukaan omaisuutta on käytettävä tuottavalla tavalla sen käyttötarkoitus huomioiden.

Vaatimus talouden suunnitelmallisesta hoidosta tulee esille myös määräystasolla. Talousarvioehdotusten laadintamääräyksen mukaan hallinnonalojen kehysehdotusten pohjana oleviin peruslaskelmiin tulee tehdä realistinen arvio päätösten tulevina vuosina aiheuttamista menoista. Investoinneista syntyvät pysyvät säästöt ja menolisäykset tulee arvioida vielä erikseen. Reaalisijoitusmenoihin tarkoitetun määrärahan selvitysosassa tulee esittää sijoitusmenon yhteiskunnallinen vaikuttavuus, investoinnin hankintameno sekä käyttöiän mukaiset ylläpitomenot ja -tulot.

Valtioneuvoston yleisistunnossa käsiteltävät tai ministeriöiden toimivaltaan kuuluvat taloudellisesti tai muuten merkittävät asiat tulee käsitellä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnassa. Tämän yhteydessä tulee selvittää, miten toimenpiteestä aiheutuvat menot ja tulot ajoittuvat eri vuosille.

Talousarviosuunnittelua ohjaavien säädösten ja määräysten perusteella voidaan siis tulkita, että omaisuuden elinkaaren aikaisten kustannusten ja hyötyjen suunnittelu on osa laajempaa taloussuunnittelua.

Omaisuuden elinkaaren hallinnan tavoitteet ja toimintatavat vaihtelevat omaisuuslajin perusteella, minkä takia laskentamallit ovat kehittyneet toimialakohtaisesti. Kaikille omaisuuslajeille yhtenäistä laskentamallia on siis haastava luoda, eikä tämä ole välttämättä tavoiteltavaakaan. Elinkaarilaskenta on kuitenkin tärkeää, jotta omaisuutta voidaan käyttää tuottavalla tavalla, kuten talousarviolain 22. pykälä vaatii.

Hankintavaiheella on merkittävä rooli omaisuuden elinkaaren hallinnassa

Hankinnoista päätettäessä tehdään pitkävaikutteisia elinkaaripäätöksiä. Hankintalainsäädäntö antaa mahdollisuuden ottaa elinkaarikustannukset huomioon hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena, mutta sitä ei velvoiteta. Moottoriajoneuvojen hankintavaiheessa lainsäädäntö kuitenkin velvoittaa huomioimaan ympäristö- ja energiavaikutukset.

Hankintatoimea koskevissa määräyksissä ja ohjeissa linjataan, että tuotannontekijöiden hankinta tulee toteuttaa valtiolle edullisimmalla tavalla. Käyttöomaisuuden hankinnan pääasiallinen muoto on ostaminen, mutta vuokraus on perusteltua, jos elinkaarikustannukset huomioiva laskentavertailu osoittaa sen edullisemmaksi.

Valtioneuvoston periaatepäätöksessä edellytetään elinkaarilaskentaa

Valtioneuvoston periaatepäätöksessä kestävien ympäristö- ja energiaratkaisujen (cleantech-ratkaisut) edistämisestä julkisissa hankinnoissa tavoitteena on vähentää energian ja materiaalien käyttöä sekä haitallisia ympäristövaikutuksia tuotteen, palvelun tai rakennuksen koko elinkaaren aikana. Periaatepäätös edellyttää, että kaikissa valtion julkisissa hankinnoissa tavoitteena on kokonaisratkaisu, joka edistää energia- ja ympäristötavoitteita sekä hyödyntää cleantech-ratkaisuja kokonaistaloudellisesti parhaalla tavalla. Periaatepäätöksen mukaan valtion hankintayksiköt ottavat huomioon mahdollisuuden hyödyntää elinkaarikustannuslaskentaa sekä laskureita, joiden avulla on mahdollisuus selvittää keinoja vähentää kustannuksia ja parantaa energia- ja materiaalitehokkuutta.

Toimijat hyödyntävät parhaaksi katsomiaan käytäntöjä ja laskentamalleja elinkaaren hallinnassa

Valtion organisaatioilla on erilaisia hyviä käytäntöjä omaisuuslajiensa elinkaaren hallintaan. Hyvät käytänteet voivat olla toimialalla laajemmin käytössä olevia tapoja tai sitten organisaation omia sisäisiä käytänteitä.

Omaisuudenhallinnasta on olemassa myös oma standardisarjansa SFS-ISO 55000. Sarjaa ei selvityksen perusteella kuitenkaan hyödynnetä valtion omaisuudenhallinnassa. Joissain valtion organisaatioissa hyödynnetään muita elinkaaren hallintaa tukevia standardeja.

Valtiolla ei ole yleistä elinkaaren hallinnan ohjeistusta eikä kaikille omaisuuslajeille sopivaa laskentamallia, jossa omaisuuden elinkaaren aikaiset kustannukset ja hyödyt esitettäisiin. Hankintakäsikirja määrittelee hankintalakiin perustuvat, elinkaarikustannuksina huomioitavat erät ja muut laskennassa huomioitavat tekijät.

Toimialakohtaiset ohjeet painottavat omaisuudenhallinnan teknisiä seikkoja ja siten pyrkivät varmistamaan organisaation operatiivisen toiminnan jatkuvuutta ja ylläpitämään omaisuuden arvoa. Ohjeista ei vielä välity elinkaarilaskennan merkitys keinona pienentää kustannuksia ja haitallisia ympäristövaikutuksia tai parantaa energia- ja materiaalitehokkuutta.

Organisaatioilla on pääsääntöisesti oma ohjeistus elinkaarilaskentaan. Elinkaarilaskennan tavoitteet poikkeavat toisistaan, ja myös laskentatavoissa on eroavaisuuksia. Organisaatioiden hyödyntämät omaisuustyypit, toiminnot ja siten myös kustannusrakenne ovat erilaisia. Osaan omaisuuseristä kohdistuu tuottovaade. Osassa omaisuuseristä arvioidaan myös rahamääräisesti omaisuuden avulla tuotettuja hyötyjä sekä omaisuuden vaikuttavuutta. Lisäksi laskenta-ajanjaksot vaihtelevat pituuden osalta omaisuuslajista riippuen 15 vuodesta useisiin kymmeniin vuosiin.

Toimialoilla on omia laskentatapoja omaisuuslajiensa elinkaaren aikaisille kustannuksille ja hyödyille. Joillakin toimijoilla elinkaarikustannusten laskennan mallipohjaa on pitkälle viety omaisuuden elinkaaren hallinnan väline. Julkisten hankintojen neuvontayksikkö suosittelee elinkaarilaskentaa hankintojen yhteydessä.