Puolustusvoimauudistus on tehostanut Puolustusvoimien ohjausmenettelyitä ja selkiyttänyt toimintatapoja mutta lisännyt myös ohjauksen määrää. Puolustusministeriön ja Puolustusvoimien välinen tulosohjaus on puolestaan prosesseiltaan sujuvaa, mutta tulostavoitteiden asettamisessa ja erityisesti tulos- ja vaikuttavuustavoitteiden mitattavuudessa on kehitettävää.
Tarkastusviraston kannanotot
Puolustusvoimien päätehtävä on Suomen sotilaallinen puolustaminen. Vuosina 2012–2015 Puolustusvoimia uudistettiin voimakkaasti muun muassa supistamalla joukko-osastojen määrää, keskittämällä palveluita, vähentämällä johtamistasoja sekä uudistamalla toimintatapoja. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, millaisia ohjausmalleja Puolustusvoimien ohjauksessa käytetään sekä arvioida, luoko nykyinen ohjausjärjestelmä hyvät edellytykset tulokselliselle ja vaikuttavalle toiminnalle. Tarkastuksen kohteena olivat Puolustusvoimien ohjausmenettelyt ja -järjestelmät.
Puolustusministeriö ohjaa puolustusjärjestelmän kehittämistä ja siihen käytettäviä resursseja. Tarkastuksessa selvitettiin myös ministeriön strategista ohjausotetta sekä erityisesti tulosohjauksen roolia puolustushallinnon kehittämisessä.
Tarkastuksen perusteella puolustusvoimauudistus on tehostanut Puolustusvoimien ohjausmenettelyitä ja selkiyttänyt toimintatapoja mutta lisännyt myös ohjauksen määrää. Ohjausmallit ovat osittain päällekkäisiä ja rinnakkaisia. Puolustusministeriön ja Puolustusvoimien välinen tulosohjaus on puolestaan prosesseiltaan sujuvaa, mutta tulostavoitteiden asettamisessa ja erityisesti tulos- ja vaikuttavuustavoitteiden mitattavuudessa on kehitettävää.
Strateginen suunnittelu Puolustusvoimissa on vahvistunut
Tarkastuksessa havaittiin, että puolustusvoimauudistuksen myötä Puolustusvoimien suunnittelutoiminta on vahvistunut ja suunnitteluprosesseja on terävöitetty. Tarkastuksen mukaan strateginen suunnittelu on Puolustusvoimissa kattavasti ohjeistettua ja strategiadokumenttien linjaukset johdettavissa ylätason asiakirjoista, viime kädessä puolustusselonteosta ja hallitusohjelmasta.
Puolustusvoimilla ja puolustusministeriöllä on toimialansa luonteen vuoksi pitkä ja monipuolinen kokemus strategisesta suunnittelusta. Strateginen suunnittelu on sotilasorganisaation toiminnan kannalta elintärkeä toiminto. Puolustusministeriön suunnittelu tehdään yhteistyössä Puolustusvoimien kanssa, eikä tarkastuksessa havaittu ongelmia yhteistyön muodoissa tai sujuvuudessa.
Puolustushallinnon tärkeimmäksi strategisia linjauksia sisältäväksi asiakirjaksi on muodostunut uusi puolustusselonteko. Puolustusselonteon merkittävä rooli strategisten linjausten kokoajana on vähentänyt puolustusministeriön omien strategioiden merkitystä.
Tarkastuksen mukaan strateginen suunnittelu on puolustushallinnossa resurssitietoista ja strategioilla pyritään myös perustelemaan resurssitarpeita. Sen sijaan strategisen suunnittelun yhteys tulosohjaukseen ja -johtamiseen on melko ohut. Sitä, miten tulostavoitteet ja niiden saavuttaminen ovat yhteydessä ylemmän tason tavoitteenasetteluun, oli vaikea todentaa tarkastuksessa.
Puolustusvoimien ohjausmallit on kuvattu kattavasti, mutta ne eivät muodosta selkeää kokonaisuutta
Puolustusvoimat hyödyntää toiminnassaan useita erilaisia ohjaus- ja johtamismalleja. Tärkeimpiä ohjauskeinoja ovat toiminnanohjaus, joka koostuu prosessi- ja toimialaohjauksesta, sekä normi- ja tulosohjaus. Puolustusvoimauudistuksessa ohjausmallit ja -prosessit sekä niitä koskeva ohjeistus tuotiin näkyväksi. Ohjausmallit on kuvattu Puolustusvoimien dokumenteissa huolellisesti. Eri ohjaustapoja on kuitenkin paljon, ja tarkastuksen perusteella malleista on vaikea muodostaa yhtenäistä, ymmärrettävää kokonaisuutta, jossa vastuut, resurssit ja toimintatavat olisivat selkeitä.
Tulostavoitteiden asettamisessa on haasteita
Tarkastuksen perusteella ei havaittu seikkoja, joiden mukaan tulosohjausprosessit eivät toimisi puolustusministeriön ja Puolustusvoimien välillä pääosin kitkattomasti.
Puolustusministeriössä ja Puolustusvoimissa on jo vuosien ajan kehitetty tulosohjauksen toimivuutta. Ongelmallisin alue tuloksellisuuden kehittämisessä on ollut aidosti mitattavien tulos- ja vaikuttavuustavoitteiden asettaminen. Haasteena on ollut myös salassapitotarpeiden ja tulosohjauksen läpinäkyvyyden yhdistäminen niin, että tuloksellisuusketjut voidaan todentaa uskottavasti. Puolustusministeriö on ollut haasteista tietoinen ja pyrkinyt kehittämään tulosohjauksen toimivuutta. Puolustusministeriössä on tarkastuksen tekohetkellä ollut käynnissä kokonaisarkkitehtuurihanke tulosohjauksen kehittämiseksi puolustushallinnossa. Ministeriössä on myös vuonna 2015 siirrytty monivuotiseen tulosohjausmalliin, jonka tarkoitus on keskittyä aiempaa vahvemmin strategiseen ohjaukseen, strategisten tavoitteiden määrittelyyn ja tavoitteiden seurantaan. Tämän onnistuminen edellyttää huomion kiinnittämistä siihen, miten strateginen ohjaus määritellään ja miten se yhdistyy pitkän aikavälin taloussuunnitteluun. On myös tärkeää kehittää edelleen tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden mittareita, jotta niiden avulla voisi paremmin seurata tulosvastuun toteutumista.
Tarkastusviraston suositukset
Tarkastusvirasto suosittaa, että
puolustusministeriö kehittää yhdessä Puolustusvoimien kanssa tulosohjauksen soveltamista sekä tulosmittareiden laadintaa strategisempaan suuntaan
Puolustusvoimat tekee arvion ohjausmalliensa kokonaisuuden toimivuudesta
Puolustusvoimat vahvistaa strategisen suunnittelun yhteyttä taloussuunnitteluun.
Lisätietoja
