Julkisten hankintojen innovatiiviset toimintamallit

Tarkastusviraston kannanotot

Julkisille hankinnoille on asetettu suuria odotuksia. Kansallisissa innovaatiopoliittisissa strategioissa tavoitteeksi on asetettu ennen kaikkea kysynnän luominen innovatiivisille ratkaisuille. Samalla julkisilla hankinnoilla on toivottu voitavan edistää julkisen sektorin tuottavuutta. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, millaisia toimintamalleja voidaan hyödyntää innovatiivisissa hankinnoissa, ja tunnistamalla hyviä käytäntöjä osaltaan edistää valtionhallinnon valmiutta tukea innovatiivisia ratkaisuja.

Tarkastuksessa on arvioitu sitä, miten tarkastuksen kohteena olevissa innovatiivisissa hankinnoissa on onnistuttu edistämään uudenlaisten ideoiden ja ratkaisujen kehittämistä. Kyse on innovatiivisista toimintamalleista tai hyvistä käytännöistä, joiden avulla voidaan toteuttaa innovatiivisia hankintoja.

Innovatiivisten hankintojen strategista hyödyntämistä on tarkasteltu lähemmin tämän tarkastuksen kanssa samanaikaisesti valmistuneessa tarkastuksessa ”Innovaatiostrategian toteuttaminen julkisissa hankinnoissa”.

Innovatiivisen hankinnan käsite on monitulkintainen

Innovatiivisen hankinnan käsite voidaan ymmärtää monin eri tavoin. Käsitteen tulkinnanvaraisuus voi vaikeuttaa keskustelua aiheesta. Yleisen määritelmän puuttuminen johtaa helposti siihen, että käsitykset innovatiivisista hankinnoista perustuvat toisistaan eroaviin subjektiivisiin näkemyksiin. Monitulkintaisiin käsitteisiin perustuvia tavoitteita ja niiden toteutumista on myös vaikea tulkita, todentaa tai mitata. Tässä tarkastuksessa innovatiivisen hankinnan käsitteellä viitataan hankinnan innovatiivisuutta edistäviin oikeudellisiin puitteisiin (hankintamenettelyyn ja sopimusratkaisuun), uudenlaiseen toiminnalliseen ratkaisuun sekä hankintojen laajempiin dynaamisiin vaikutuksiin markkinoilla tai julkisen sektorin palvelurakenteissa.

Hankintamenettely ja -sopimus voidaan toteuttaa innovatiivisuuteen kannustavalla tavalla

Hankintasäännökset tai sopimusoikeudelliset periaatteet eivät estä innovatiivisten hankintojen tekemistä. Hankintayksikön on kuitenkin toimittava hankintoja toteuttaessaan näiden oikeudellisten puitteiden asettamissa rajoissa. Hankinta- ja sopimusjärjestelyt voivat myös tukea innovatiivisten ratkaisujen syntymistä. Oikeudellisten puitteiden mahdollistamia kannustimia voidaan hyödyntää monin eri tavoin.

Tarkastuksessa tuli esiin useita innovatiivisuuteen kannustavia toimintamalleja. Markkinoiden kartoittaminen ja markkinavuoropuhelu kannustavat potentiaalisia tarjoajia tarjoamaan uudenlaisia tai muutoin tilaajan tarpeita vastaavia ratkaisuja. Hankinnan huolellinen suunnittelu puolestaan vähentää resurssien tarvetta hankintamenettelyn myöhemmissä vaiheissa. Hankinnan vaatimien resurssien tarvetta on yleensä arvioitava tarkastelemalla hankintamenettelyä kokonaisuutena.

Erityisesti hankinnoissa, joissa hankittava palvelu on hankintayksikölle uusi, hyödylliseksi toimintamalliksi on koettu neuvottelumenettely tai kilpailullinen neuvottelumenettely. Vuorovaikutukseen perustuva neuvottelu mahdollistaa markkinatoimijoiden osallistumisen hankintaprosessiin. Julkisia hankintoja voidaan hyödyntää myös käyttäjälähtöisen innovaatiotoiminnan välineenä. Käyttäjien osallistaminen synnyttää yleensä lisää ideoita, ja hankinnan lopputulos vastaa usein paremmin käyttäjien odotuksia.

Tarkastushavaintojen perusteella myös hankintasopimukseen voidaan sisällyttää yhteistyöhön ja yhteisiin tavoitteenasetteluihin sitouttavia ehtoja. Osapuolten yhteistyötä korostavissa toimintamalleissa, jollaisia innovatiiviset hankinnat useimmiten ovat, yhteistoiminta ei rajaudu hankinnan suunnitteluun ja kilpailutukseen, vaan hankintasopimuksen voimassaoloaikana tapahtuvalla yhteistyöllä on usein huomattavan tärkeä merkitys.

Tarkastushavaintojen mukaan uudenlaiset ratkaisut syntyvät usein eri toimijoiden ja niiden muodostamien verkostojen rajapinnoilla. Hankintamenettely tai sopimussuhde voidaan toteuttaa siten, että eri intressitahojen välinen yhteiskehittäminen käy mahdolliseksi. Erilaisia vuorovaikutussuhteita voidaan hyödyntää hankinnan suunnittelun, kilpailutuksen ja hankintasopimussuhteen eri vaiheissa. Toimintamallit voidaan toteuttaa siten, että ne kannustavat eri intressitahoja tietojen vaihtoon ja uudenlaisten ratkaisujen kehittämiseen.

Tätä nykyä innovatiivisuuteen kannustavia toimintamalleja sovelletaan systemaattisesti harvoissa hankintayksiköissä.

Innovatiivisen hankinnan riskejä voidaan hallita

Uudenlaisten ratkaisujen kokeilemiselle on luonteenomaista epäonnistumisen mahdollisuus. Julkisen sektorin toiminta on usein riskejä välttelevää. Tämä voi rajoittaa halukkuutta ryhtyä toteuttamaan innovatiivisia hankintoja. Tarkastushavaintojen perusteella yleisiä innovatiivisten hankintojen riskinhallintakeinoja ovat hankintaorganisaation johdon tuki ja toimintakulttuuri, jossa hyväksytään hallittujen riskien ottaminen.

Myös hankintasopimukseen voidaan liittää riskinhallintaehtoja. Yhteistyöhön ja keskinäiseen luottamukseen perustuvat sopimusmallit ehkäisevät intressiristiriitoja ja sitouttavat sopijapuolia yhteisiin tavoitteisiin. Yleisemminkin innovatiivisen hankinnan kannustimet (vuorovaikutteiset hankinnan suunnittelu- ja toteutusmallit sekä yhteistoiminnalliset sopimusratkaisut) vähentävät tarkastushavaintojen perusteella riskejä.

Kaiken kaikkiaan innovatiivisten hankintojen riskit ja niiden hallintakeinot voivat olla monitahoisia. Riskeihin varautumisessa huomattava merkitys voi olla myös kyseisen hankinnan erityispiirteillä. Näin ollen ei ole olemassa mitään tiettyä keinovalikoimaa, jonka avulla riskejä voitaisiin hallita kaikissa innovatiivisissa hankinnoissa.

Innovatiivisten hankintojen riskinhallinta perustuu asiantuntemukseen. Riskien hallinnassa olennaista on hankinnan kohteen ja hankintayksikön toimintaympäristön tunteminen. Onnistuneella riskinhallinnalla voidaan alentaa kynnystä irtaantua perinteisistä ratkaisuista ja toteuttaa hankinta innovatiivisesti.

Tarkastusviraston suositukset

• Innovatiivisia hankintoja toteuttavien organisaatioiden on pystyttävä määrittelemään innovatiivisen hankinnan käsite, jotta tällaisista hankinnoista voitaisiin muodostaa yhteinen näkemys ja jotta innovatiivisille hankinnoille asetettuja tavoitteita voitaisiin tulkita, todentaa tai mitata.

• Innovatiivisten hankintojen toimintamallit koostuvat innovaatioita edistävistä hankintamenettely- ja sopimusmalleista, erilaisista vuorovaikutuksellisista toimintamalleista sekä riskinhallinnan toimintamalleista. Hankinnoista vastaavien organisaatioiden tulisi soveltaa näitä hyviä toimintamalleja nykyistä systemaattisemmin.