Monenkeskinen kehitysyhteistyö

Tarkastusviraston kannanotot

Suomi pyrkii kehityspolitiikallaan köyhyyden ja eriarvoisuuden poistamiseen sekä kestävän kehityksen edistämiseen. Vuoden 2012 kehityspoliittisessa toimenpideohjelmassa linjataan, että kehityspolitiikan tavoitteena on vahvistaa kansainvälistä vakautta, turvallisuutta, rauhaa, oikeudenmukaisuutta ja kestävää kehitystä sekä edistää oikeusvaltiota, demokratiaa ja ihmisoikeuksia. Suomen kehityspolitiikan lähtökohta on ihmisoikeusperustaisuus.

Tarkastuksen kohteena ollut monenkeskinen kehitysyhteistyö on Suomen toimintaa YK-järjestöissä, ohjelmissa, rahastoissa ja kehitysrahoituslaitoksissa.

Tarkastus kohdistui Suomen monenkeskisen kehitysyhteistyön suuntaamiseen, Suomen vaikuttamistyöhön kansainvälisissä järjestöissä ja siihen, onko ulkoasiainministeriö selvittänyt monenkeskisen avun onnistumista. Tarkastus koski ensisijaisesti vuosia 2013–2015. Kehitysyhteistyön määrärahoihin kohdistuneiden leikkausten vuoksi tarkastuksessa on kuitenkin käsitelty kehitystä myös vuoden 2015 jälkeen. Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää sitä, miten hyvin Suomen monenkeskistä kehitysyhteistyötä on toimeenpantu kehityspoliittisessa toimenpideohjelmassa esitetyllä tavalla.

Varsinainen kehitysyhteistyö-momentin käyttösuunnitelmakohdalta monenkeskinen kehitysyhteistyö on käytetty vuosina 2013–2015 yhteensä hieman alle miljardi euroa. Samana ajankohtana kansainvälisille järjestöille on maksettu apua myös momentin muilta käyttösuunnitelmakohdilta ja myös muiden ministeriöiden momenteilta. Yhteensä maksatukset ovat vuosina 2013–2015 olleet yli kaksi miljardia euroa.

YK:n jäsenmaat sopivat syksyllä 2015 kestävän kehityksen toimintaohjelma Agenda 2030:sta, joka tähtää äärimmäisen köyhyyden poistamiseen sekä kestävään kehitykseen. Ohjelma on vuonna 2000 sovittuja vuosituhattavoitteita laajempi: se kattaa niin taloudellisen, sosiaalisen kuin ympäristöulottuvuuden.

Uuden ohjelman tavoitteet tulivat voimaan vuoden 2016 alussa. Tätä nykyä Suomen kehitysyhteistyössä keskitytään valtioneuvoston vuoden 2016 selonteossa valittuihin painopistealueisiin, jotka edistävät useita Agendan tavoitteita. Näitä ovat esimerkiksi naisten ja tyttöjen oikeuksien ja aseman parantuminen ja kehitysmaiden talouksien kehittyminen. Tarkastus koskee aikaa ennen Agenda 2030:tä, mutta Suomen kehityspoliittiset tavoitteet ovat olleet perinteisesti samankaltaisia useiden Agendan tavoitteiden kanssa. Tulosperustaisuus ja tilivelvollisuus ovat olleet jo yli vuosikymmenen kehitysyhteistyössä keskeisessä asemassa maailmanlaajuisesti.

Tulosperustaisuus on myös vuoden 2012 toimenpideohjelman keskeinen linjaus. Tarkastushavaintojen mukaan ulkoasiainministeriö onkin johdonmukaisesti pyrkinyt kehittämään kehitysyhteistyön tuloksellisuutta. Ministeriö on teettänyt tulosohjauksesta ulkopuolisen arvion, jonka perusteella on päätetty kehittämistoimista. Vaikuttamistyön tehostamiseksi on laadittu järjestökohtaisia vaikuttamissuunnitelmia; raportointia ja tietojärjestelmiä on kehitetty. Vaikka tuloksellisuuden parantamiseksi on tehty paljon, tehtävää vielä riittää. Ylätason kehittämistyö ei konkretisoidu aina käytännön työhön.

Tarkastushavaintojen mukaan ulkoasiainministeriön toiminta Suomen rahoittamissa kansainvälisissä järjestöissä on ollut aktiivista ja yhteistyöhakuista. Toimimalla taitavasti johtokunnissa ja yhdessä muiden samoja tavoitteita ajavien avunantajien kanssa Suomi on saanut avustusmääräänsä verrattuna suurempaa vaikutusvaltaa kansainvälisissä järjestöissä. Määrärahojen vähetessä osaavan henkilöstön merkitys vaikuttamistyössä korostuu.

Ulkoasiainministeriössä kehitysyhteistyötä tehdään kehityspoliittisen osaston lisäksi myös muilla osastoilla. Apua myöntäviä yksikköjä eri osastoilla on yli 20. Tarkastuksessa havaittiin, että tämänkaltainen organisaatio tekee toiminnan koordinoimisen haastavaksi. Hajautunut organisaatio on riski tehokkaalle tiedonkululle ja -hallinnalle. Lisäksi tulosohjauksen edellytykset heikkenevät. Nämä seikat yhdessä voivat heikentää toiminnan vaikuttavuutta ja tuloksellisuutta.

Kehitysyhteistyön tavoitteita oli vuoden 2012 toimenpideohjelmassa lukumääräisesti paljon, eikä niitä ollut asetettu tärkeysjärjestykseen. Toimintaa oli silti joissain tapauksissa pakko priorisoida. Tarkastuksessa havaittiin, että vaikuttamistyötä ei juurikaan suunnattu strategisen analyysin pohjalta, vaikka näin oli toimenpideohjelmaan kirjattu.

Uudessa, vuoden 2016 alussa hyväksytyssä valtioneuvoston selonteossa Suomen kehityspolitiikasta tavoitteita on vähemmän, ja selonteko on aiempaa toimenpideohjelmaa tiiviimpi. Uusi selonteko vaikuttaa siten parannukselta toimenpideohjelmaan verrattuna.

Vaikuttamistyön vuosiraporteissa usein keskitytään siihen, mitä tarkasteluajanjaksolla on tehty, ei niinkään siihen, mitä vaikutuksia on saatu aikaan. Ulkoasiainministeriö tukeutuu vaikuttavuuden arvioinnissa avunantajien yhteisen arviointijärjestön MOPAN:n tuottamaan tietoon järjestöjen organisatorisesta tuloksellisuudesta ja tehokkuudesta. Tämä on Suomen kaltaisen pienen avunantajamaan resurssien käytön kannalta tarkoituksenmukaista. Tarkastuksen perusteella järjestöjen omien evaluointiyksikköjen asema on itsenäinen ja niiden tuottamaa tieto ohjelmatyön edistymisestä maa-, alue- ja globaalitasolla yleisesti ottaen laadukasta. Mahdollisuuksia avustettavien järjestöjen oman ohjelmatyön toimeenpanon evaluoinnin tuottaman tiedon suurempaan hyödyntämiseen ministeriön vaikuttamistyössä tulisi selvittää.

Tarkastuksessa havaittiin, että ulkoasiainministeriön kehitysyhteistyön asiakirjahallinnassa on puutteita. Kehitysyhteistyön tulosten kokoaminen ja yhdistäminen ei onnistu nykyisillä tietojärjestelmillä. Tiedonhallintaa kehittämällä luotaisiin edellytyksiä toiminnan vaikuttavuuden paremmalle arvioinnille ja siitä raportoinnille.

Tarkastuksessa oli työlästä selvittää, miten paljon monenkeskistä kehitysyhteistyötä rahoitetaan. Monenkeskisellä kehitysyhteistyöllä voidaan käsittää hyvin erilaisia asiakokonaisuuksia, ja sitä rahoitetaan monelta osastolta. Toiminnan suuntaamisen ja seurannan kannalta on tärkeää, että myös rahoitus on läpinäkyvää.

Ulkoasiainministeriö antaa vuonna 2018 eduskunnalle selvityksen kehityspolitiikan ja -yhteistyön tuloksista. Tämä edellyttää tulosten ja vaikutusten nykyistä parempaa mittaamista ja arviointia sekä näitä palvelevien tietojärjestelmien kehittämistä. Raportointia kehittämällä toimintaa voidaan suunnata tehokkaammin ja vaikuttavammin. Tulosvastuullisuuden, avoimuuden ja läpinäkyvyyden kannalta on suotavaa, että ministeriö julkistaa tietoja kehitysyhteistyöstä nykyistä laajemmin verkkosivuillaan.

Tarkastusviraston suositukset

Tarkastusvirasto suosittaa, että ulkoasiainministeriö

1. parantaa kehitysyhteistyön koordinaatiota ministeriön sisällä siten, että se tukee vaikuttamistoimintaa nykyistä paremmin

2. keskittyy rajalliseen määrään mahdollisimman selkeitä ja konkreettisia sekä mitattavissa olevia kehitysyhteistyötavoitteita

3. kehittää tietojärjestelmiä siten, että niitä voidaan hyödyntää tehokkaasti kehitysyhteistyön tulosten kokoamisessa sekä toiminnan raportoinnissa ja kehittämisessä

4. selvittää mahdollisuuksia hyödyntää järjestöjen tuottamaa tietoa nykyistäkin enemmän vaikuttamistyön tukena

5. kehittää budjetointia siten, että kokonaisrahoitus monenkeskisille järjestöille on läpinäkyvämpää ja että tietoa rahoituksen kohdentumisesta sekä jakaantumisesta yleisrahoitukseen ja korvamerkittyyn rahoitukseen on paremmin saatavilla.