Tukijärjestelmän säätömahdollisuuksiin tulisi valmisteluvaiheessa kiinnittää huomiota sen ohjausvaikutusten ja kustannustehokkuuden parantamiseksi. Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää ja arvioida syöttötariffijärjestelmää koskevaa lainvalmistelua ja tuen kustannustehokkuutta.
Tarkastusviraston kannanotot
Laki uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta (1396/2010) tuli voimaan keväällä 2011. Tarkoituksena oli ollut suunnitella ja mitoittaa tukijärjestelmä siten, että se johtaa uusiutuvan sähköntuotannon osuuden riittävän nopeaan lisäykseen, sen kilpailukyvyn paranemiseen fossiilisiin polttoaineisiin verrattuna, sähkön tuotannon monipuolistumiseen ja omavaraisuuden paranemiseen. Laissa säädetään tuotantotuesta, jota maksetaan nykyisellään valtion varoista tuulivoimaa, biokaasua, puupolttoainetta ja metsähaketta hyödyntävään sähköntuotantoon. Tarkastus kohdistui tuulisähkön tuottajille maksettavaan syöttötariffiin. Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää ja arvioida syöttötariffijärjestelmää koskevaa lainvalmistelua ja tuen kustannustehokkuutta.
Lainvalmistelussa lähdettiin toteuttamaan EU:n ja kansallisia energia-ja ilmastotavoitteita
Valmistelu käynnistyi EU:n asettamien ja hallitusohjelmaan kirjattujen tavoitteiden mukaisesti tiukassa aikataulussa vuonna 2008. Lain valmisteluvaiheen vaikeutena olivat tukimuodon valintaan ja tehokkuuden arviointiin liittyvät ongelmat. Muiden maiden tukimuodoista ja niiden tehokkuudesta ei vielä tuolloin ollut olemassa tukimuodon valintaa helpottavia kokemuksia. Suomessa tuulisähkön tuotannossa lähdettiin liikkeelle lähes nollatilanteesta. Uusiutuviin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon lisääminen kansallisin säännöksin kansainvälisesti ohjautuvilla ja säännellyillä markkinoilla on vaikutuksiltaan rajallista ja vaikeasti ennakoitavaa. Tuilla on kuitenkin saatu tuulisähkön tuotanto käyntiin, ja asetetut tuotantotavoitteet hyvin todennäköisesti saavutetaan. Uusiutuvien energialähteiden osuuden lisääminen sähköntuotannossa on kokonaisuutena myös saatu tavoitteiden mukaiselle tasolle.
Tuen rahoitusmalli vaihtui työryhmävalmistelun jälkeen budjettirahoitteiseksi
Esivalmisteluna tehty työryhmätyö lausuntomenettelyineen vuosina 2008–2009 tähtäsi tukimalliin, jonka rahoitus olisi perustunut sähkön käyttäjiltä kerättävään maksuun. Työryhmän loppuraportissa todettiin, että jatkovalmistelu edellyttää laajempaa säädösvalmistelua. Jatkovalmistelussa saadun asiantuntijalausunnon ja perustuslakivaliokunnan kannanoton pohjalta tuki päätettiin hallituksen esitykseen muuttaa budjettirahoitteiseksi. Budjettirahoitteista mallia pidettiin myös helpommin hallinnoitavana ja EU-säännösten näkökulmasta selkeämpänä vaihtoehtona. Kustannuksia arvioitaessa tukeuduttiin työryhmävalmistelussa tehtyyn tarkasteluun. Tukikaudeksi päätettiin 12 vuotta, ja tuulisähkön nopeaa lisäystä tuettiin korotetulla tavoitehinnalla vuoden 2015 loppuun saakka.
Rahoitusmallin muuttuminen budjettirahoitteiseksi yhdessä tavoitehintaisen tukimuodon kanssa toi valtiontalouteen uuden lakisääteisen menoerän.
Työryhmävalmistelu oli perusteellista, mutta tuulivoiman rakentamisen edellytysten tarkastelu jäi vajaaksi
Hallituksen esitystä uusiutuvien energialähteiden käytön lisäämiseksi edelsi perusteellinen työryhmävalmistelu ja sitä täydentävä lausuntomenettely. Kuitenkin lain voimaantulon jälkeen tuulivoimahankkeissa törmättiin lukuisiin rakentamisen esteisiin, jotka liittyivät ympäristö- ja lupa-asioihin. Nämä hidastivat tuulivoiman rakentamisen käynnistymistä merkittävästi. Tukilain esivalmistelussa ja hallituksen esityksessä ei tarkasteltu valmisteltavan lainsäädännön vaikutuksia muiden hallinnonalojen viranomaisten toimintaan. Lupien määrään ja myöntämiseen liittyvät asiat tulivat esille vasta lain voimaantulon jälkeen.
Tavoitehintainen syöttötariffi siirtää sähkön markkinahintariskin veronmaksajalle ja heikentää kustannustehokkuutta
Tuulivoimatuotannon tukeminen tavoitehintaan pohjautuvalla syöttötariffilla on osoittautumassa ennakoitua kalliimmaksi tukijärjestelmäksi. Lakiesityksessä arvioitiin tukien kokonaissummaksi noin 1,7–2,5 miljardia euroa riippuen sähkön markkinahinnan kehittymisestä.
Markkinahinnan merkittävä lasku noin 50 eurosta 30 euroon megawattitunnilta ja hinnan mahdollinen pysyminen alhaisena saattavat johtaa siihen, että tukisumma kasvaa vuoteen 2030 ulottuvan tukikauden aikana yli 3 miljardiin euroon. Tukikustannuksia on tähän mennessä maksettu noin 300 miljoonaa euroa. Tuulivoiman kapasiteetti on vuodesta 2009 kymmenkertaistunut, ja se oli vuoden 2016 lopussa noin 1 550 megawattia. Markkinahinnan ollessa alhainen tukena maksettava osuus pysyy korkeana ja tuen kustannustehokkuus jää heikoksi. Vastaavasti markkinahinnan nousu pienentää maksettavan tuen määrää ja parantaa kustannustehokkuutta. Vuosina 2017–2030 valtion varoista maksettava tuulisähkön tuotantotuki riippuu markkinahinnasta sekä tuulisähkön tuotantokapasiteetista ja tuulisuudesta, joka voi vaihdella jopa 20 prosenttia vuosittain.
Tukimuotona syöttötariffi on tuottajalle turvallinen, mutta valtion menotalouden hallinnan ja ohjattavuuden kannalta jäykkä järjestelmä. Tuen voimassaolon aikana sen tarkoituksenmukaisuuteen ja kustannuksiin ei juuri kyetä vaikuttamaan olosuhteiden muuttumisen edellyttämällä tavalla.
Uusi ilmasto- ja energiastrategia laadittiin 2016
Valtioneuvosto julkaisi uuden kansallisen energia- ja ilmastostrategian marraskuussa 2016. Strategialinjauksen mukaan energia- ja ilmastopoliittiset tavoitteet uusiutuvasta energiasta ja omavaraisuudesta sähkö- ja lämpösektorilla pyritään saavuttamaan lisäämällä bioenergian käyttöä. Tuuli- ja aurinkovoimaan ei enää investoida nykyisen tukijärjestelmän piirissä olevien investointien lisäksi. Strategiassa ehdotetaan otettavaksi käyttöön tarjouskilpailutyyppinen uusi tuotantotuki.
Tarkastusviraston suositukset
Tukijärjestelmän säätömahdollisuuksiin tulisi valmisteluvaiheessa kiinnittää huomiota sen ohjausvaikutusten ja kustannustehokkuuden parantamiseksi. Tavoiteltaessa hyvin ohjattavaa ja kustannustehokasta tukijärjestelmää siihen tulee sisällyttää ominaisuuksia, jotka mahdollistavat tarvittavien ohjaustoimien toteuttamisen tukikauden aikana.
Tukijärjestelmien kehittämistä koskevissa tarkasteluissa tulisi olla mukana vaihtoehtoiset tukimuodot ja kannustimet, jotka eivät lisää valtion menoja.
