Är staten en stabil eller fladdrig ägare?

Staten har en exceptionell roll som ägare. Även om statens kassa saknar medel, behöver staten under normala förhållanden inte sälja av sin egendom på grund av brist på pengar – staten har nämligen även goda möjligheter att få kredit. Ur detta perspektiv är staten en mycket stabil ägare.

Staten har en stor egendom som består av många olika slags tillgångar. Ett extra inslag är dessutom att staten har en stor grupp organisationer som bevakar statens eller ägarens intressen. Organisationerna har mycket olika bakgrunder, skyldigheter som föranleds av organisationernas uppgifter och prioriteringar av organisationernas mål. Därför kan statens verksamhet som ägare emellanåt framträda som fladdrig eller till och med virrig.

Föregående regering försökte påverka stabiliteten i ägarskapet, dvs. på att staten som ägare skulle vidta snabbare åtgärder. Med sloganen ”tase töihin” (”balansräkningen måste sättas i arbete”) ville regeringen uttrycka att en del av stabiliteten kan innebära en ineffektiv skötsel av finanserna och att tillgångarna bör användas på ett produktivt sätt. Den nuvarande regeringen funderar också på samma frågor: ska vi sälja tillgångar och göra framtidsinvesteringar och vilken typ av medelanvändning är investeringsverksamhet?

På grund av de utmaningar som beror på mångfalden av tillgångar och ägare är det viktigt med gemensamma anvisningar vid förvaltningen av statens tillgångar. Frågor kring innehav fastställs redan i lagstiftningen. Dessutom drar regeringen upp ägarpolitiska riktlinjer, och ministerierna styr förvaltningen av innehaven. Internationella standarder har tagits fram för goda förfaranden vid förvaltning av tillgångar.

I stora organisationer förekommer det dock vanligen problem med anvisningar. Grundläggande frågor är om organisationen har kännedom om att anvisningar finns att tillgå, om organisationen kan tillämpa anvisningarna och om anvisningarna är tillämpliga på en viss tillgång som ofta på något sätt är speciell eller egenartad. Ofta sköter en företrädare för staten som primär uppgift andra ärenden än förvaltningen av tillgångar, och ägaren är tvungen att använda sin tid och sitt intresse för att sköta dessa andra ärenden.

Enbart goda intäkter räcker inte alltid för staten

Statens innehav karaktäriseras av att de intäkter som staten får från olika tillgångar endast är ett mål bland de övriga – och ibland viktigare – målen. Då är staten tvungen att ge avkall på intäkterna.

Skogar ägs inte enbart för att de ska ge intäkter, utan samtidigt ska hänsyn tas till rekreationsvärdena, naturen och även sysselsättningseffekterna. Landsvägar ger inga direkta intäkter – de är egentligen en kostnadspost i budgeten – men de behövs i en välfungerande infrastruktur. Fastigheter måste byggas och renoveras även i glesbygder eftersom försvarsberedskapen kräver det.

Till och med statens börsinnehav är försedda med andra mål än bara med intäktsmål. I energibolagen vill staten fortfarande ha bestämmande inflytande. Vad gäller industriföretagen är statens strategi att ankarinnehaven, dvs. de betydande ägarandelarna, ska behållas för att det finländska perspektivet fortfarande ska synas i företagens verksamhet.

Ofta är det svårt att samordna intäktsmålen och andra mål, och det finns inte nödvändigtvis någon optimal lösning tillgänglig. Dessutom förändras och varierar optimumet med tiden. De senaste 30 åren har trenden kanske varit att vikten på intäkterna har höjts och en del verksamheter har ombildats till affärsverk och sedan bolagiserats. Optimumet påverkas inte enbart av denna trend utan även av politiska konjunkturer och förändringar i värderingar. Nu betraktas till exempel skogsinnehavet och dess värde och intäkter på ett annat sätt än tidigare.

Problemen med att samordna intäktsmålen och andra mål syns väl i två statliga tillgångsposter, nämligen Posti och Veikkaus, som även tagits upp i offentligheten. De är också i övrigt representativa exempel på svårigheter att äga inom staten.

Historiskt sett har Posti varit en av statens verksamheter i flera hundra år. Leveranser av brev i brevinkast är en del av statens service till medborgare. I dag är verksamheten dock dessvärre inte längre lönsam i alla delar av landet. Posti har ålagts skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster, dvs. Posti är skyldigt att leverera posten i alla delar av riket. I princip kan stöd för denna skyldighet betalas till tillhandahållaren av tjänsterna. Posti har dock tillhandahållit samhällsomfattande posttjänster genom att subventionera tjänsterna med andra intäkter som Posti har fått från en relativt vanlig marknadsverksamhet. De samhällsomfattande posttjänster som syns för medborgare utgör klart mindre än fem procent av Postis omsättning, vilket säkert kommer som en överraskning för många. Ändå betraktas Posti främst som en offentlig aktör.

Många anser säkert inte att Veikkaus verksamhet är offentlig service. I dag finns det på marknaden också flera konkurrerande företag som ska kunna tillhandahålla samma service. Dessutom har Veikkaus monopol försetts med ett intressant dilemma: Veikkaus bör generera höga intäkter och samtidigt förebygga olägenheter som orsakas av verksamheten. I teorin borde monopolställningen i sig leda till en produktion som är mindre än en optimal produktion. (Som sidoobservation kan vi dryfta om detta också stämmer i fråga om dobbleri eller exempelvis detaljförsäljning av starka alkoholdrycker. Åtminstone är den en intressant forskningsfråga.) Veikkaus verksamhet anses dock ha haft alltför stor fokus på intäktsmålet, och förebyggandet av olägenheter anses ha legat i bakgrunden i alltför stor utsträckning. Nu händer det kanske en viss sorts förändring där intäktsmålet är lägre.

Det finns säkert ingen allmängiltig lösning tillgänglig vad gäller utmaningar med mångfalden av statens tillgångar. Det är dock bra att iaktta principerna för förvaltning av statens tillgångar och att undvika undantagslösningar.

Det är viktigt att komma ihåg att statens tillgångar nästan alltid handlar om mycket annat än enbart intäkter. Statens tillgångar och innehav är försedda med flera olika mål. Å andra sidan gäller det inte att glömma att en del pengar de facto är bundna i tillgångarna. Oavsett hur viktigt ett mål är ska själva tillgångarna också beaktas, dvs. att innehaven kan ge intäkter och att bortfall av intäkter är en verklig förlust. Hur intäkter och andra frågor prioriteras kan variera med tiden. En tillräckligt stabil och förutsebar verksamhet leder dock alltid till bättre resultat.