Katsaus: Työvoimapalvelujen vaikuttavuuden arviointi tulisi sisällyttää työllisyystavoitteiden toteutumisen seurantaan

Tiivistelmä

Vaalikauden vaihduttua linjaukset työvoimapalvelujen ohjauksesta ja järjestämisestä muuttuivat merkittävästi. Pääministeri Antti Rinteen hallituksen ohjelma, työllisyyspaketti ja budjettiriihen päätökset korostavat työvoimapalvelujen valtakunnallista ohjausta, hallinnonrajat ylittävää yhteistyötä ja palvelujen kehittämistä. Työvoimapalvelujen järjestäjänä toimivat jatkossakin TE-toimistot. Lisäksi kuntien roolia palvelujen järjestämisessä vahvistetaan. Kuluvalla istuntokaudella on eduskunnan käsittelyyn tulossa useita työvoimapalveluihin liittyviä hallituksen esityksiä. Lakiin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta (916/2012) sekä lakiin työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta (1369/2014) esitetään muutoksia johtuen EU:n yleisestä tietosuoja-asetuksesta ja palkkatukiuudistuksesta. Hallituksen suunnittelemat työvoimapalvelujen alueelliset kuntakokeilut ja pk-yritysten rekrytointitukikokeilu edellyttävät erillislakien säätämistä. TE-toimistojen toimintamenoihin ja työvoimakoulutuksen hankintaan on ehdotettu hallituksen vuoden 2020 valtion talousarvioesityksessä yhteensä 325,5 miljoonaa euroa.

Tässä katsauksessa kuvataan tiiviisti TE-toimistojen palvelujen ja toimintamenojen kehitystä 2010-luvulla. Katsauksessa tarkastellaan erityisesti työvoimakoulutusten vaikuttavuutta perustuen tarkastusviraston tarkastustuloksiin ja tutkimustietoon. Koska 2010-luvun TE-toimistouudistuksen vaikutuksia ei ole aiemmin arvioitu, tarkastusvirasto selvittää parhaillaan, lisäsikö uudistus odotetulla tavalla työvoimapalvelujen toimivuutta, tehokkuutta ja työllisyysvaikutuksia. Toinen tarkastus selvittää, miten onnistuneesti työvoimahallinto on tarjonnut työvoimapalveluja ja toteuttanut uudistuksia edellisellä vaalikaudella.  Yhtenä arvioinnin kohteena on alueelliset työllisyyskokeilut, joiden toimintamallia aiotaan soveltaa alkavissa alueellisissa kuntakokeiluissa. Tarkastukset valmistuvat keväällä 2020.

Sähköisiä työnvälityspalveluja on kehitetty aktiivisesti viime vuosina. Vuoden 2020 loppuun mennessä otetaan käyttöön uusi työmarkkinatori.fi -palvelu, joka tarjoaa yhteisen alustan julkisille ja yksityisille työnvälityspalveluille sekä työelämä- ja koulutuspalvelujen tarjoajille. Jotta sähköisten työnvälityspalvelujen vaikuttavuutta voidaan arvioida luotettavasti, asiakastietojen säilytysaikaa tulisi pidentää nykyisestä kahdesta vuodesta vähintään 3–4 vuoteen. Tämä muutos olisi mahdollista tehdä lakiin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta samalla kun laki avataan EU:n yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämiä muutoksia varten.

Tarkastusviraston tarkastusten mukaan työvoimakoulutukset on hankittu säädöksiä noudattaen ja laatua korostaen ja koulutus on järjestetty taloudellisesti. Tutkimukset osoittavat, että työvoimakoulutukset ovat edistäneet koulutukseen osallistuneiden henkilöiden työllistymistä. Ammatilliseen työvoimakoulutukseen ohjataan useimmiten henkilöitä, joilla on muutoinkin hyvät edellytykset työllistyä, vaikka koulutuksesta hyötyisivät erityisesti pitkäaikaistyöttömät, pelkästään peruskoulutuksen suorittaneet ja ikääntyvät henkilöt.

Valtion talousarviossa työvoimakoulutuksille asetettu vaikuttavuustavoite kuvaa sitä osuutta koulutetuista, jotka ovat työttömiä kolmen kuukauden jälkeen koulutuksen päättymisestä. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan koulutuksen vaikuttavuutta kuvaisi paremmin se osuus koulutettavista, joiden työllistymisen todennäköisyys on kasvanut koulutuksen päätyttyä. Tarkastusviraston tarkastuksessa tehtiin tällainen vaikuttavuusarvio yrittäjäkoulutukseen vuonna 2014 osallistuneille henkilöille. Arvion mukaan yrittäjäkoulutus paransi osallistujien työllistymisen todennäköisyyttä keskimäärin 10 prosenttiyksiköllä, kun koulutuksen päättymisestä oli kulunut 0,5–1,5 vuotta. Lisäksi runsaat 10 prosenttia yrittäjäkoulutukseen osallistuneista oli saanut hieman yrittäjätuloja tarkastelujakson kuluessa.

Yrittäjäkoulutuksen vaikuttavuus jäi kuitenkin melko vaatimattomaksi. Yrittäjäkoulutuksen vaikuttavuutta lisäisi se, että koulutus suunnattaisiin henkilöille, joilla on jo selkeä suunnitelma ja motivaatio ryhtyä yrittäjäksi. Katsauksessa tuodaan esiin kysymys, kasvaisiko yrittäjäkoulutuksen vaikuttavuus, jos työvoimakoulutuksena ja yritysten kehittämispalveluina annettu yrittäjäkoulutus yhdistettäisiin, koska molemmilla on sama säädösperusta ja koordinoiva taho.

Hallituskauden vaihtuminen muutti linjauksia työvoimapalvelujen ohjauksesta ja järjestämisestä

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen valmistelemassa maakuntareformissa suunniteltiin, että työvoimapalveluista olisi tullut osa kasvupalveluja. Niiden järjestämisestä olisivat vastanneet maakunnat ja Uudenmaan maakunnan kuntayhtymä ja tuottamisesta pääasiassa yksityiset palveluntarjoajat. Rekrytointi- ja osaamispalveluihin hakeutumista olisi ohjannut asiakkaan valinnanvapaus. Tavoitteena oli ajaa alas nykyinen työ- ja elinkeinotoimistojen (TE-toimistojen) verkko ja vähentää valtakunnallista työvoimapalvelujen ohjausta. Maakunnat olisivat saaneet päätösvallan eri asiakasryhmille suunnattujen palvelujen järjestämisessä, yksityisten palvelujen markkinoiden selvittämisessä sekä työvoimapalveluihin kohdennetun valtion rahoituksen käytössä. Kasvupalvelut ja asiakkaan ohjaus palveluihin olisivat kuitenkin pohjautuneet yhtenäiseen palveluarkkitehtuuriin ja sähköisten palvelujen käyttöön.

Pääministeri Sipilän hallitus päätti kehysriihessään keväällä 2018 lisätä TE-toimistojen henkilöresursseja ja työllisyysmäärärahoja erityisesti siksi, että aktiivimallin toimeenpano edellytti lisäresursseja. Lisäksi hallitus päätti vahvistaa palkkatukirahoituksen ja starttirahan käyttöä, arvioida perhevapaalta palaavien, osatyökykyisten ja ikääntyvien palvelutarvetta sekä kehittää palveluja eri asiakasryhmille. Edelleen hallitus päätti lisätä työvoima-, kieli-, muunto- ja täsmäkoulutusta ja siten edistää osaavan työvoiman saatavuutta alueellisesti ja toimialoittain.

Pääministeri Antti Rinteen hallitusohjelma ja hallituksen toimintasuunnitelma linjaa työvoimapalvelujen ohjausta ja järjestämistä toisenlaisista lähtökohdista kuin edellinen hallitus. Tavoitteena on, että työvoimapalvelujen valtakunnallista ohjausta ja hallinnonrajat ylittävää yhteistyötä kehitetään ja työvoimapalveluita uudistetaan tukemaan nopeaa uudelleen työllistymistä. Työvoimapalvelujen järjestäjänä toimii julkinen sektori, joka voi tuottaa palveluja yhteistyössä yksityisen ja kolmannen sektorin kanssa. Hallitusohjelma myös linjaa, että kuntien roolia työvoimapalvelujen järjestäjänä vahvistetaan.

Hallituksen budjettiriihen päätökset käynnistävät työvoimapalvelujen uudistamisen

Budjettiriihessä 17.9.2019 hallitus päätti käynnistää työvoimapalvelujen uudistamisen keväällä 2020 työvoimapalvelujen alueellisilla kuntakokeiluilla. Kokeilujen tavoitteena on parantaa erityisesti pitkäaikaistyöttömien ja heikossa työmarkkina-asemassa olevien pääsyä työmarkkinoille sekä yhdistää työllisyyden, terveydenhuollon ja koulutuksen voimavaroja palvelemaan työnhakijoiden tarpeita. Kokeiluissa mukana oleville kaupungeille siirretään Kelan etuuksia saavia työttömiä työnhakijoita, jotka tarvitsevat työvoimapalvelujen lisäksi monialaisia ja henkilökohtaisia palveluja. Kohderyhmään kuuluvat myös maahanmuuttajataustaiset työnhakijat ja nuoret. Jos parikymmentä suurinta kaupunkia lähtee mukaan kokeiluun, siirtyy kolmannes TE-toimistojen työnhakijoista kuntien vastuulle. TE-toimistojen henkilöstöä siirtyy asiakaspalvelutehtäviin kunnan ohjaukseen, ja kuntien viranhaltijat tekevät myös TE-toimistolle aiemmin kuuluneita tehtäviä. Kokeilut kestävät noin 2,5–3 vuotta. Kaupunkien odotetaan panostavan niihin taloudellisesti. TE-toimistot keskittyvät jatkossa työnvälitykseen ja rekrytointipalveluihin.

Kuntakokeilut edellyttävät erillislakia, josta hallitus antaa esityksensä eduskunnalle syysistuntokauden aikana. Esityksessä julkisten työvoima- ja yrityspalvelujen järjestämisvastuuta siirrettäisiin kunnille määräajaksi. Tavoitteena on jatkaa ja laajentaa vuoden 2018 lopussa päättyneiden alueellisten työllisyyskokeilujen toimintamallia.

Hallituksen lainsäädäntösuunnitelman mukaan kuluvalla istuntokaudella eduskunnan käsittelyyn on tulossa muitakin työvoimapalveluihin liittyviä säädösesityksiä. Loppuvuoden 2019 aikana lakiin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta ja lakiin työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta esitetään EU:n yleisestä tietosuoja-asetuksesta johtuvia muutoksia. Keskeisimmät muutostarpeet liittyvät rekisterinpitäjien ja niiden keskinäisen vastuunjaon määrittelemiseen sekä henkilötietojen käsittelytarkoitusten määrittelemiseen nykyistä tarkemmin. Kevätistuntokaudella ehdotetaan muutettavaksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain palkkatukea koskevia säännöksiä, jotka vähentäisivät työnantajiin kohdistuvaa byrokratiaa. Lisäksi kolmannen sektorin palkkatukeen kytkettäisiin tarveharkintaan perustuva yksilöllinen tuki, työkyvyn kartoitus ja muut palvelut. Kevätistuntokaudella hallituksen on myös tarkoitus antaa eduskunnalle esityksensä rekrytointitukikokeilusta.

Kuviosarjaan 1 on koottu pääministeri Rinteen hallitusohjelmassa esitettyjä työvoimapalvelujen kehittämistoimia sekä hallituksen budjettiriihessä 17.9.2019 tekemiä päätöksiä ja työllisyyspaketin toimenpiteitä. Hallitus esittää, että työllisyyden, työperäisen maahanmuuton ja kotouttamisen määrärahoja lisätään vaalikaudella lähes 300 miljoonalla eurolla vuoden 2019 tasosta.

Kuvio 1. Pääministeri Antti Rinteen hallitusohjelman työvoimapalvelujen kehittämistoimia sekä hallituksen budjettiriihen 17.9.2019 päätöksiä ja työllisyyspaketin toimenpiteitä. Lähde: Hallituksen budjettiriihi 17.9.2019

Työvoimapalvelujen ja TE-toimistojen toimintamenot 2010-luvulla

Kuluvalla vaalikaudella TE-toimistot jatkavat toimintaansa vahvistunein resurssien ja uudistuvin toimintamuodoin. Alla olevaan tietolaatikkoon on koottu TE-toimistojen ja niiden toiminnan kehitysaskeleita 2010-luvulla.

Kuviossa 2 on esitetty TE-toimistojen toimintamenojen kehitys 2010-luvulla (vuoden 2018 hinnoin). Toimintamenot laskivat 184,4 miljoonasta eurosta 154,2 miljoonaan euroon vuosina 2010–2015. Sen jälkeen ne lähtivät nousuun ja olivat 174,8 miljoonaa euroa vuonna 2017. Vuosittaiset vaihtelut toimintamenoissa ovat johtuneet valtion tuottavuusohjelmasta, kertaluonteisten resurssien käytön vaihteluista, yhteishankintojen lisäämisestä sekä toimintamenosäästöistä. Hallituksen vuoden 2020 talousesityksessä TE-toimistojen toimintamenot ovat 196,4 miljoonaa euroa, mikä on 21,8 miljoonaa euroa enemmän kuin arvioidut kuluvan vuoden 2019 toimintamenot (174,6 milj. euroa).

Toimintamenoista noin 90 prosenttia on ollut palkkamenoja. Vuonna 2010 TE-toimistojen henkilötyövuodet (htv) olivat 3 641. Vuoteen 2013 mennessä ne vähenivät 720 htv:lla, ja vaihtelivat 2 659–3 032 htv vuosina 2014–2018. Henkilötyövuosiarvio vuonna 2019 on 2 988 htv ja 3 085 htv vuonna 2020.

Kuvio 2. TE-toimistojen toimintamenot vuosina 2010–2019 vuoden 2018 hinnoin (hintamuutoksessa käytetty julkisten menojen hintaindeksiä, valtiontalous, 2010=100. Vuosien 2010–2018 tietona on käytetty määrärahan tilinpäätöstietoa, mom. 32.30.01. *Vuoden 2019 tietona on käytetty varsinaisen talousarvion ja I lisätalousarvion määrärahatietoa. Vuoden 2019 tieto ilmoitettu myös vuoden 2018 hinnoin; hintamuutoksessa indeksipistelukuna on käytetty vuoden 2019 1.–2. vuosineljänneksen tietoa).

VTV tarkastaa TE-toimistojen palvelujen ja työllisyyden edistämistoimien tehokkuutta ja työllisyysvaikutuksia – tarkastukset valmistuvat keväällä 2020

Tarkastusvirasto on viime vuosina tarkastanut TE-toimistojen yksittäisten palvelujen tuloksellisuutta. Koska 2010-luvun TE-toimistoverkkouudistuksen vaikutuksia ei ole aiemmin arvioitu, tarkastusvirastossa meneillään olevassa tarkastuksessa selvitetään, ovatko TE-toimistoverkkorakenne ja eri asiakasryhmiin kohdistuvat palvelulinjat lisänneet oletetulla tavalla työvoimapalvelujen toimivuutta ja tehokkuutta sekä parantaneet työnhakijoiden työllistymistä ja lyhentäneet työttömyyden kestoa. Toisessa tarkastuksessa selvitetään, miten onnistuneesti työvoimahallinto on tarjonnut työvoimapalveluja ja uudistanut työllisyydenhoitoa vuosina 2015–2019. Yhtenä arvioinnin kohteena on alueellisten työllisyyskokeilujen työllisyysvaikutukset. Molempien tarkastusten tulokset valmistuvat keväällä 2020.

Sähköisten työvoimapalvelujen työllisyysvaikutusten arviointi edellyttäisi asiakastietojen säilytysajan pidentämistä julkista työvoima- ja yrityspalvelua koskevassa laissa

Tarkastusvirasto arvioi vuonna 2015 tarkastuksessaan sähköisiä työvoimapalveluja. Tarkastusvirasto suositti tuolloin muun muassa, että työ- ja elinkeinoministeriö selvittäisi tarkemmin verkkopalvelujen vaikuttavuutta, varmistaisi selvittämiseen tarvittavien tietojen saatavuuden ja parantaisi verkkopalvelujen käyttöliittymää.

Tarkastuksen jälkiseurannan mukaan työ- ja elinkeinoministeriö onkin seurannut vuodesta 2016 lähtien systemaattisesti verkkopalvelujen käyttöastetta alueittain ja valtakunnallisesti. Käyttöaste kuvastaa verkkopalvelujen käyttäjämääriä ja käytön aktiivisuutta, mutta siitä ei voida päätellä, onko palvelu vaikuttanut asiakkaiden työllistymiseen. Sen arviointi edellyttäisi asiakastietojen säilyttämistä pidempään kuin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta koskevan lain sallimat kaksi vuotta, koska Tilastokeskuksen tiedot henkilöiden työmarkkina-asemasta ja tuloista ovat saatavissa vasta noin kaksi vuotta kunkin tilastovuoden jälkeen. Sähköisten työvoimapalvelujen asiakastietoja tulisi säilyttää järjestelmissä 3–4 vuotta, jotta voitaisiin arvioida palvelujen työllistymisvaikutuksia 1–2 vuoden kuluessa palvelujen käytöstä. Lakimuutosta tietoaineistojen säilytysajoista ei ole tehty, mutta sitä olisi mahdollista nyt harkita, kun julkista työvoima- ja yrityspalvelua koskevaan lakiin valmistellaan muita muutoksia.

Tarkastusviraston jälkiseurannan mukaan sähköiset työvoimapalvelut ovat myös jossain määrin parantuneet. KEHA-keskus on parantanut monin tavoin verkkopalvelujen käyttöliittymää vuosina 2016–2017. Muun muassa palvelujen visuaalisuutta on lisätty ja sanastoa yhdenmukaistettu. Henkilöasiakkaiden palvelutarpeen arviointia on parannettu profilointityökalulla, joka ohjaa asiakkaan tämän palvelutarpeen mukaiselle linjalle.

TE-palvelujen työpaikkasivusto mol.fi korvaantuu syksyn 2019 ja vuoden 2020 kuluessa vaiheittain työmarkkinatori.fi-palvelulla.  Uusi verkkopalvelu kokoaa julkiset ja yksityiset työnvälityssivustot sekä työelämä- ja koulutuspalvelujen tarjoajat samalle alustalle. Palvelu mahdollistaa myös kansainvälisen työnvälityksen. Työmarkkinatori.fi edellyttää työnhakijan aktiivisuutta, muun muassa oman työmarkkinatilanteen tunnistamista ja osaajaprofiilin tekemistä.

Tutkimusten mukaan työvoimakoulutukset parantavat koulutukseen osallistuneiden työllistymisedellytyksiä – pitkäaikaistyöttömät, peruskoulutuksen suorittaneet ja ikääntyvät henkilöt hyötyisivät koulutuksista eniten

TE-toimistot ja ELY-keskukset voivat hankkia työvoimakoulutusta (ammatillista työvoimakoulutusta ja kotoutumiskoulutusta), joka ei tähtää tutkinnon tai sen osan suorittamiseen. Katsauksen lopussa olevassa tietolaatikossa kuvataan työvoimakoulutuksen säädöspohjaa ja sisältöä tarkemmin. Vuoden 2019 talousarviossa työvoimakoulutuksen hankintaan on varattu yhteensä 137,5 miljoonaa euroa, josta ammatillisen koulutuksen osuus on 74,4 miljoonaa euroa ja kotoutumiskoulutuksen osuus 61,4 miljoonaa euroa (mom. 32.30.51 Julkiset työvoima- ja yrityspalvelut). Hallituksen vuoden 2020 talousarvioesityksessä työvoimakoulutuksen hankintaan ehdotetaan yhteensä 129,1 miljoonan euron varausta, josta ammatillisen koulutuksen osuus on 67,7 miljoonaa euroa ja kotoutumiskoulutuksen osuus 60,4 miljoonaa euroa.

Tarkastusviraston Elinkeinoelämän tutkimuslaitokselta tilaaman kirjallisuuskatsauksen (Aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteiden vaikuttavuus Suomessa: taloustieteellisen tutkimuskirjallisuuden katsaus. Miika Päällysaho, Etla 22.9.2018) ja Valtioneuvoston kanslian tilaaman selvityksen mukaan TE-toimistojen hankkimat työvoimakoulutukset, myös ammatilliset työvoimakoulutukset, ovat parantaneet koulutukseen osallistuneiden henkilöiden työllistymisedellytyksiä. Tulokseen voi vaikuttaa se, että äskettäin työttömäksi jääneitä henkilöitä ohjataan useammin työvoimakoulutuksiin kuin muihin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin. Ammatilliseen työvoimakoulutukseen osallistunut henkilö on tyypillisesti 26–54-vuotias keskiasteen tai korkea-asteen tutkinnon suorittanut työtön. Siten voidaan olettaa, että koulutuksiin osallistuneilla on lähtökohtaisesti hyvät edellytykset työllistyä avoimille työmarkkinoille ilman koulutustakin. Koulutuksiin osallistuneista vain harvempi kuin joka viides on pitkäaikaistyötön, vaikka tutkimusten¹⁰ mukaan erityisesti pitkäaikaistyöttömät, pelkästään perusasteen koulutuksen suorittaneet ja ikääntyvät henkilöt hyötyisivät ammatillisesta työvoimakoulutuksesta.

Työvoimakoulutuksena järjestettävän kotoutumiskoulutuksen vahvuuksina yleisesti pidetään koulutukseen sisältyvää työelämäharjoittelua ja maahanmuuttajien nopea pääsyä koulutukseen. Tarkastusviraston tarkastuksen mukaan oppivelvollisuusiän ylittäneiden maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksissa tavoitteena olevaa kielitaitotasoa ei useinkaan saavuteta. Työssä ja jatko-opiskeluissa tarvittavan kielitaitotason (B1-taso) saavutti vuosina 2013–2016 vain vajaat 35 prosenttia kotoutumiskoulutuksen päättäneistä henkilöistä. Kotoutumiskoulutuksen vaikuttavuuden arviointia ja seurantaa käsiteltiin tarkemmin VTV:n edellisessä katsauksessa.

Työvoimakoulutuksen vaikuttavuustavoitteen asetantaa ja vaikuttavuuden seurantaa tulisi edelleen parantaa

Valtion talousarviossa ammatilliselle työvoimakoulutukselle asetettu vaikuttavuustavoite on kolme kuukautta koulutuksen jälkeen työttömäksi jääneiden osuus (%).  Tarkastusviraston tulkinnan mukaan tavoitteen oletuksena on, että mikään muu tekijä kuin koulutus ei vaikuta koulutukseen osallistuneiden työllistymiseen. Koska osa koulutukseen osallistujista työllistyisi ennen pitkää ilman koulutustakin, tavoitteeksi tulisi esimerkiksi määritellä, kuinka monta prosenttiyksikköä työvoimakoulutuksen odotetaan parantavan koulutukseen osallistuneiden työllistymisen todennäköisyyttä. Tällaisen tavoitteen seuranta edellyttäisi koulutuksen työllisyysvaikutusten pitkäjänteistä arviointia.

Tarkastusviraston tarkastuksessa esitetään esimerkki edellä mainitusta koulutuksen työllisyysvaikutusten arvioinnista. Tarkastus käsitteli työvoimakoulutuksena järjestettyä yrittäjäkoulutusta, jolle ei ole erikseen asetettu tuloksellisuustavoitteita tai seurantamittareita. Vaikuttavuusarvio kohdistui yrittäjäkoulutukseen vuonna 2014 osallistuneisiin henkilöihin. Tulosten mukaan yrittäjäkoulutus paransi osallistujien työllistymisen todennäköisyyttä keskimäärin 10 prosenttiyksiköllä, kun koulutuksen päättymisestä oli kulunut 0,5–1,5 vuotta. Runsaat 10 prosenttia yrittäjäkoulutukseen osallistuneista oli saanut yrittäjätuloja tarkastelujakson kuluessa. Tosin tulot jäivät varsin pieniksi; vuonna 2015 tässä ryhmässä tulot olivat keskimäärin 1 200 euroa. Esimerkki osoittaa, että työvoimakoulutukseen osallistuneiden työllistymisen todennäköisyyttä on mahdollista arvioida.

Tarkastuksen tuloksia tukee äskettäin julkaistu Valtioneuvoston kanslian tilaama selvitys, jossa arvioitiin erilaisten työvoimapoliittisten toimenpiteiden (palkkatuki, työharjoittelu, työelämävalmennus, oppisopimuskoulutus, starttiraha) hyötyjä ja kustannuksia. Selvityksessä todetaan, että ammatillisen työvoimakoulutuksen kustannukset ovat keskimääräistä korkeampia kuin muiden toimenpiteiden. Ne vaikuttavat kuitenkin johtavan parempaan työllisyyteen ja korkeampiin tuloihin 1–2 vuoden kuluessa koulutuksen alkamisesta.

TE-toimistojen ja ELY-keskusten järjestämän yrittäjäkoulutuksen yhdistämistä tulisi harkita

Yrittäjäkoulutuksen melko vaatimatonta vaikuttavuutta selitti osittain se, että työvoimaviranomaisten mukaan osallistujien ei odotetakaan perustavan yritystä välittömästi koulutuksen jälkeen, vaan koulutus toimii yleisenä tietopakettina yrittäjyydestä. Koulutettavien ryhmissä voi olla työssä käyviä, työttömiä ja juuri yritystoiminnan aloittaneita. Osa koulutuksen suorittaneista voi työllistyä palkkatyöhön tai aloittaa opiskelun. Lisäksi moni jää koulutuksen jälkeen pohtimaan yrittäjäksi ryhtymistä, täydentämään liiketoimintasuunnitelmaa tai selvittämään yrityksen perustamisen rahoitusta. Tarkastuksessa havaittiin TE-toimistojen välillä eroja opiskelijavalintakriteereissä ja asiakkaiden ohjaamisessa yrittäjäkoulutukseen eri ajanjaksoina. Koulutuksen vaikuttavuutta lisäisi se, että koulutus suunnataan henkilöille, joilla on jo selkeä suunnitelma ja motivaatio ryhtyä yrittäjäksi. Tarkastuksen mukaan viime vuosina työvoimakoulutuksena järjestettyyn yrittäjäkoulutukseen on käytetty koko maassa vuosittain noin 3 miljoonaa euroa, ja koulutuksen on vuosittain suorittanut noin 3 000 henkilöä. Koulutukset kestävät keskimäärin noin kuukauden.

Vuodesta 2014 lähtien ELY-keskusten järjestämien yritysten kehittämispalvelujen tarkoituksena on tukea PK-yrityksiä kehittämään ja kasvattamaan liiketoimintaansa. Kehittämispalvelut ovat muutaman päivän kestäviä liiketoiminnan kehittämisen analyysi-, konsultointi- ja koulutuspalveluja. Palvelut toimivat usein ensimmäisenä askeleena muiden yrityspalvelujen, kuten yrityksen kehittämisavustuksen ja Business Finlandin palvelujen hyödyntämiseen. ELY-keskukset maksavat 70–80 prosenttia palveluntuottajilta hankituista palveluista. Vuonna 2018 kehittämispalveluja myönnettiin yli 3 000 hakijalle ja palveluun käytettiin noin 12 miljoonaa euroa. Työ- ja elinkeinoministeriön tilaaman selvityksen mukaan yritysten kehittämispalvelujen prosessi on toimiva ja asiakastyytyväisyys hyvällä tasolla. Kehittämispalveluita käyttävät yritykset, jotka eivät muutoin hakeutuisi julkisten yrityspalvelujen tai muiden asiantuntijapalvelujen piiriin. Kehittämispalvelut ovat vahvistaneet yritysten liiketoimintaosaamista ja siten kasvattaneet niiden liikevaihtoa ja tuottavuutta.

Vaikka yritysten kehittämispalveluilla on sama säädösperusta kuin työvoimakoulutuksella – laki julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta – ja ELY-keskukset koordinoivat molempien palvelujen hankintaa, palvelut järjestetään ja niitä ohjataan toisistaan erillään. Voidaankin kysyä, onko tarkoituksenmukaista, että yrittäjäkoulutusta järjestetään ELY-keskuksissa kahdessa eri linjassa. Kasvaisiko yrittäjäkoulutuksen vaikuttavuus, jos työvoimakoulutuksena ja yritysten kehittämispalveluina annettu yrittäjäkoulutus yhdistettäisiin?

Työvoimakoulutusten hankinnat on toteutettu säädöksiä noudattaen ja laatua korostaen

Tarkastusvirasto ei tarkastuksessaan havainnut yrittäjäkoulutuksen hankintakäytännöissä merkittäviä eroja ELY-keskusten välillä. Käytännöt olivat voimassa olleiden hankintasäädösten mukaiset. Yrittäjäkoulutusten hankintapäätösten valintakriteereissä on painotettu enemmän laatua kuin hintaa. Koulutusten laadun toteutumista seurataan lisäksi asiakaspalautteiden avulla, mutta palautteita ei kuitenkaan kerätä kattavasti. Sitä voidaan pitää puutteena, koska laatu on merkittävä koulutusten hankintakriteeri.

Samoihin johtopäätöksiin tarkastusvirasto päätyi myös tarkastaessaan kotoutumiskoulutusta. Kotoutumiskoulutuksen hankinnat on ELY-keskuksissa toteutettu suunnitelmallisesti, ja kilpailutuksissa on noudatettu hankintasäännöksiä laatua korostaen. ELY-keskuksilla on paljon harkintavaltaa koulutushankinnoissa, jolloin eri alueilla voidaan painottaa koulutuksia eri tavalla. Työ- ja elinkeinoministeriön ohjaus on tarkastuksen mukaan tarkoituksenmukaista, kun huomioidaan alueiden väliset suuret erot kotoutumisen tarpeissa. Kustannusten perusteella noin 40 prosenttia koulutushankinnoista tehtiin Uudenmaan ELY-keskuksen alueella, jossa koulutus oli myös edullisinta.

Tarkastuksen laskelmien mukaan kotoutumiskoulutuksen opiskelijatyöpäivän keskihinta laski noin viisi prosenttia vuodesta 2015 vuoteen 2016, mihin vaikutti osittain koulutusvolyymin kasvu. Vuonna 2016 työvoimakoulutuksena järjestettävä kotoutumiskoulutus oli lähes samanhintaista (6 144 euroa/opiskelija/vuosi) kuin lukiokoulutus (6 148 euroa/opiskelija/vuosi) ja huomattavasti halvempaa kuin ammatillinen peruskoulutus (10 465 euroa/opiskelija/vuosi).

Kuvio 3. Työvoimakoulutuksen rakenne ja tavoitteet. Lähde: Yrittäjäkoulutus osana ammatillista työvoimakoulusta. Tarkastuskertomus 8/2018.