Mekanismin tavoitteena on antaa mahdollisuus reagoida vakavaan suhdannetaantumaan elvytyksellä, eli päättämällä valtion budjetissa kertaluonteisista menolisäyksistä.
Kirjoittaja
Pääministeri Antti Rinteen hallitus toi hallituskautensa alussa kehyssääntöön uuden poikkeusolojen mekanismin, joka aktivoituu ainoastaan vakavassa suhdannetaantumassa. Mekanismin avulla hallitus voi lisätä hallituskauden budjettimenoja yhteensä miljardin euron verran. Tämä lisäys tulee kuitenkin tehdä niin, että käytetty summa ei saa yhtenä vuotena ylittää 500 miljoonaa.
Elvytyksen onnistuminen mekanismia käyttämällä riippuu siitä, kuinka poikkeuksellisessa taantumassa mekanismi aktivoituisi ja siitä, pystytäänkö taantuma havaitsemaan oikea-aikaisesti. Hallitusohjelmassa on vastattu näihin kysymyksiin toteamalla, että mekanismin aktivointi perustuu kokonaisarvioon talouden tilasta. Arvion pohjalla käytetään riippumattomia tilannearvioita Suomen Pankilta, Elinkeinoelämän tutkimuslaitokselta, Palkansaajien tutkimuslaitokselta ja Pellervon taloustutkimukselta sekä valtiovarainministeriön kansantalousosaston analyysia.
Taantuman tulisi olla hallituksen toimista riippumaton ja se voisi olla seurausta esimerkiksi euroalueen vakavasta häiriötilasta. Lisäksi annetaan suuntaa-antavia kriteereitä Suomen talouden vakavalle häiriötilalle. Tällaisiksi kriteereiksi nimetään, että Suomen bruttokansantuote on supistumassa vähintään 1,0 prosenttia kahtena peräkkäisenä vuosineljänneksenä ja että työttömyysasteen trendi on nousemassa kolmen kuukauden aikana kumulatiivisesti vähintään 0,5 prosenttiyksikköä.
Tunnistaako poikkeusolojen mekanismi vakavan suhdannetaantuman?
Ennen kuin mekanismi on ensimmäisen kerran aktivoitu, ei ole mahdollista arvioida, miten hyvin sen avulla voidaan reagoida suhdannekäänteisiin. Mekanismin numeeriset indikaattorit antavat kuitenkin käsityksen siitä, millainen suhdannetaantuma edellyttäisi mekanismin käynnistämistä. Lähihistoriassa bruttokansantuote (BKT) on supistunut 1,0 prosenttia tai enemmän peräkkäisinä vuosineljänneksinä kahteen otteeseen, vuosina 1990–1991 sekä vuosien 2008–2009 vaihteessa. Voidaan siis olettaa, että mekanismi on tarkoitus aktivoida nimenomaan poikkeuksellisessa ja vakavassa suhdannetaantumassa.
Työttömyysasteen trendi reagoi taantumaan viiveellä. Samalla aikajaksolla tarkasteltaessa työttömyysasteen trendi on noussut kolmen kuukauden aikana kumulatiivisesti vähintään 0,5 prosenttiyksikköä aikajaksoilla 11/1990–11/1993, 07–09/1995 sekä 02–07/2009. Työttömyysasteen trendi antaa lisätietoa taantuman syvyydestä. Kriteeri vaikuttaa oikean suuntaisesti asetetulta tunnistamaan myös poikkeukselliset taantumat vuosina 1990–1991 sekä 2008–2009. Mekanismin aktivoinnin näkökulmasta työttömyysasteen trendi ei kuitenkaan vaikuta tarjoavan tietoa päätöksenteon tueksi riittävän ajoissa.
Hallitusohjelman kirjauksen perusteella jää hieman epäselväksi, voitaisiinko mekanismi aktivoida ennakoiden, mikäli vaikuttaisi siltä, että BKT olisi supistumassa seuraavalla tai seuraavilla kvartaaleilla. Ennusteiden käyttämiseen sisältyy jo itsessään riskejä, sillä erityisesti jyrkkien suhdannekäänteiden ennakointi on hyvin vaikeaa.
Toisaalta vahvistuneiden tietojen odottaminen viivyttää mekanismin käyttöä erityisesti tilanteessa, jossa BKT:n lasku olisi jyrkkä, mutta lyhytkestoinen. Tällöin elvytyksen kannalta optimaalinen ajankohta voi olla nopeastikin ohi. Käytännössä on epätodennäköistä, että mekanismi onnistuttaisiin aktivoimaan suhdannetilanteen kannalta oikealla hetkellä, ellei taantuma kestä hyvin pitkään.
Mekanismin oikea-aikaista käyttöä voi hankaloittaa myös päätöksentekoprosessin hitaus. Jo mekanismin aktivoiminen on monivaiheinen prosessi. Lisäksi on löydettävä sopivat kohteet kertaluontoisille menolisäyksille ja menolisäyksistä päättämisen jälkeenkin niiden käytännön toteutus vie aikaa.
Vaikka elvytystoimia koskeville päätöksille on taantuman aikana laaja tuki, käytännössä budjetin alijäämien kasvu tulojen pienentyessä ja suhdanneluontoisten menojen kasvaessa luo samanaikaista painetta menokuriin. Tämä voi osaltaan hankaloittaa alijäämää entisestään kasvattavan mekanismin käyttöön ottamista.
Tarvitaanko poikkeusolojen mekanismia?
Poikkeusolojen mekanismin olemassaoloa osana kehyssääntöä puoltaa se, että vakavassa suhdannetaantumassa on perusteltua pyrkiä lisäämään valtion menoja kotimaista kysyntää tukevien kertaluonteisten elvytystoimien kautta. Lisäksi voi olla hyödyllistä, että kehyssäännössä on selkeät toimintatavat nimenomaan tätä tilannetta varten. Kehyssääntö asetetaan neljäksi vuodeksi, eikä aina voida ennakoida kyseiselle ajankohdalle osuvaa suhdannekäännettä.
Kehyssäännössä on kuitenkin jo olemassa joitakin suhdanteiden tasaamisen kannalta toimivia elementtejä. Keskeisin niistä on automaattiset vakauttajat, eli työttömyys- ja sosiaaliturvamenot, jotka kasvavat laskusuhdanteessa ja pienenevät noususuhdanteessa. Lisäksi kehyssäännön ulkopuolella elvytykseen voidaan käyttää veronalennuksia, valtuuksia ja finanssisijoituksia.
Vuoden 2008 taantumassa elvytystä toteutettiin yhdistelmällä veronkevennyksiä, valtuuksia, finanssisijoituksia ja menokohdennuksia. Tuolloin kehyssäännön puitteissa elvytykseen kohdennettujen menojen määrä näyttäisi olleen varsin samalla tasolla poikkeusolojen mekanismin mahdollistamien menolisäysten kanssa, yhteensä noin 1 miljardi vuosina 2009 ja 2010 (VM:n taloudellinen katsaus, syyskuu 2009). On tietenkin vaikea arvioida, mitkä näistä menokohdennuksista toteutettiin ainoastaan elvytystavoitteen takia. Ei kuitenkaan vaikuta siltä, että vuoden 2008 taantumassa kehyssääntö olisi estänyt toteuttamasta suhdanteen tasaukseen liittyviä menokohdennuksia.
Vuoden 2008 finanssikriisiin liittyvän elvytyksen painopiste oli kuitenkin menopäätöksiä enemmän valtuuksissa, finanssisijoituksissa sekä tulonmenetyksissä, joita toteutettiin mm. veronkevennyksin ja poistamalla työnantajan Kela-maksu. Tulonmenetyksiä koskeva arvio oli vuosilta 2009 ja 2010 noin 4,6 miljardia ja budjettiin sisältyvät valtuudet sekä finanssisijoitukset yhteensä noin 7 miljardia (VM:n Taloudellinen katsaus, syyskuu 2009). Tämän perusteella ei vaikuta todennäköiseltä, että poikkeusolojen mekanismi välttämättä korvaisi kehyssäännön ulkopuolisia elvytyksen keinoja.
Kehystaso voidaan myös lähtökohtaisesti asettaa suhdanteen kannalta elvyttäväksi tai kiristäväksi ja kehyksen sisällä olevia menoja voidaan kohdentaa elvytyksen näkökulmasta enemmän tai vähemmän hyödyllisesti. Kuluvalla hallituskaudella kehystaso on asetettu jo valmiiksi elvytyksen kannalta sopivalta vaikuttavalle tasolle. Lisäksi kehyksen puitteissa on toteutettu pysyviä menolisäyksiä ja tulevaisuusinvestointiohjelma, jotka kohdentuvat osin kysynnän lisäämiseen.
Tällaisessa tilanteessa kehyssääntö voi tarjota riittävästi vaihtoehtoja suhdannetoimille myös ilman poikkeusolojen mekanismin käyttöä. Siten ennen kuin poikkeusolojen mekanismi aiotaan aktivoida, voisi olla syytä myös arvioida sen tuomaa lisäarvoa suhteessa muuhun kehyssäännön puitteissa tehtyyn elvytykseen.
