Kestävä kehitys yhdistää taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristöön liittyvät kysymykset. Hallinnolta ja politiikalta se kysyy poliittista johdonmukaisuutta – sitä, että eri tahot toimivat linjassa kohti yhteisiä päämääriä. YK:n kestävän kehityksen tavoitteet ovat antaneet poliittiselle johdonmukaisuudelle piristysruiskeen. Saatavilla alkaa olla myös työkaluja, joilla johdonmukaisuutta voi arvioida.
Politiikkajohdonmukaisuus (policy coherence) on laaja käsite. Sen voi ymmärtää periaatteeksi, jolla hallinto pyrkii vähentämään ristiriitoja ja vahvistamaan toimiensa yhteisvaikutusta yhteisesti sovittujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Käytäntöön periaatteen tuo politiikkaintegraatio (policy integration). Sen voisi suomentaa valtavirtaistamiseksi, jossa eri hallinnonalat pyrkivät ottamaan huomioon yhteisesti sovitut tavoitteet omassa toiminnassaan.
Luontokadon vastaisessa työssä politiikkajohdonmukaisuus tarkoittaisi sitä, että luontokadon torjunta on yhteisesti omaksuttu tavoite ja mahdollisten ristiriitojen hallitsemiseen olisi käytössä tehokkaat mekanismit. Politiikkaintegraatio tarkoittaisi konkreettisemmin sitä, että luonnon monimuotoisuus ei ole vain ympäristöhallinnon vastuulla, vaan myös maa- ja metsätaloushallinto ottavat sen osaksi maatalous- ja metsäpolitiikkaansa. Käytännössä käsitteitä käytetään kuitenkin ristiin, ja usein suomeksikin puhutaan pelkästään politiikkajohdonmukaisuudesta tai politiikkakoherenssista.
Kun tavoitteita valtavirtaistetaan politiikan eri lohkojen välillä, kyse on horisontaalisesta integraatiosta. Sen lisäksi voidaan puhua vertikaalisesta integraatiosta, jolloin luontokatoa käsiteltäisiin hallinnon kaikilla tasoilla kunnista alueelliselle ja kansalliselle tasolle sekä EU-tasolle ja globaalille tasolle saakka. Kun politiikkajohdonmukaisuus liitetään kestävän kehityksen ylisukupolvisuuteen ja siihen, että se koskee koko yhteiskuntaa, voidaan kokonaisuus jäsentää oheiseksi kuvioksi.
Ristiriitaiset ja päällekkäiset ohjauskeinot heikentävät tuloksellisuutta
Miksi poliittisen johdonmukaisuuden puute sitten on ongelma? Esimerkiksi voidaan ottaa ilmastopolitiikan kannalta ristiriitaiset tukimuodot, joiden valtiontaloudellinen mielekkyys nousi esille Valtiontalouden tarkastusviraston ilmastoaiheisissa tarkastuksissa 2010-luvun alussa. Ilmastotoimille vastakkaisten verotukien määrää ei tuolloin ollut vielä arvioitu, joten kysymykseksi nousi, tietääkö valtion vasen käsi ylipäätään, mitä oikea käsi tekee; yhtäältä verovaroja käytetään päästöjen vähentämiseen ja toisaalta näitä toimia mitätöidään tukemalla fossiilisia polttoaineita.
Sittemmin Suomessa on laadittu laskelmia tuista, joiden vaikutus on päinvastainen kuin ilmastotoimien. Laskelmissa on todettu, että näiden tukien määrä ylittää budjetin ilmastomenot. Vaikka yhteiskunnassa on aina monia osin kilpailevia tavoitteita, ei ole valtiontalouden tuloksellisuuden ja vaikuttavuuden kannalta tarkoituksenmukaista rahoittaa toimia, jotka tekevät tyhjäksi toistensa vaikutukset.
Ilmastopolitiikassa on myös päällekkäisiä tukimuotoja, jotka vaikuttavat toisiinsa. Esimerkiksi EU-tasolla uusiutuvan energian ja energiatehokkuuden lisääminen vaikuttavat päästökauppasektoriin. Ongelmalliseksi on tunnistettu myös se, jos uusiutuvaa energiaa pyritään edistämään keinoilla, jotka vaarantavat ruokakasvien viljelyn globaalissa etelässä. Nykyisin huolta kannetaan yhä enemmän siitä, lisäävätkö päästöjen vähentämiseen tähtäävät keinot luontokatoa.
Miten johdonmukaisuutta voisi puolestaan edistää? VTV on hiljattain selvittänyt ilmiölähtöisen budjetoinnin mahdollisuuksia ja tunnistanut sen yhdeksi keinoksi edistää politiikkajohdonmukaisuutta. Ilmiöbudjetoinnissa talousarvion lähtökohdaksi sisällytetään jokin ilmiö, kuten ilmasto, lapset tai kestävä kehitys. Eurooppalaiset tarkastusvirastot ovat kiinnostuneita erityisesti koronaelvytyspakettien kestävyydestä ja siitä, miten johdonmukaisesti ne tukevat yhteiskuntien siirtymistä kohti hiilineutraalia taloutta.
Työkaluja politiikkajohdonmukaisuuden arvioimiseen
OECD on kehittänyt 1990-luvulta lähtien kehityspoliittista johdonmukaisuutta (PCD). Siinä tavoitteena on, että kehitysmaakysymykset tulisivat osaksi kaikkien hallinnonalojen työtä. Agenda 2030:n myötä OECD:n työ on suuntautunut kohti kestävää kehitystä tukevan politiikan johdonmukaisuutta (PCSD), josta se on myös laatinut suosituksen (pdf, englanniksi) Suositus kannustaa valtioita tukemaan politiikkajohdonmukaisuutta laatimalla Agenda 2030:sta strategisen vision, luomalla institutionaalisia mekanismeja sekä kehittämällä välineitä, jotka auttavat arvioimaan toimien kansallisia ja rajat ylittäviä pitkän aikavälin vaikutuksia.
Politiikkajohdonmukaisuudesta puhutaankin nykyisin paljon etenkin YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden yhteydessä. Johdonmukaisuus on yksi Agenda 2030:n toimeenpanon väline, tavoite 17.14. Pulmallisempaa tuntuu kuitenkin olevan se, miten sitä voitaisiin arvioida käytännössä. Työkaluja on kuitenkin jo saatavilla.
OECD on kehittänyt työkalun, jolla voidaan arvioida valtioiden institutionaalista valmiutta tehdä kestävän kehityksen kannalta johdonmukaista politiikkaa. Tukholman ympäristöinstituutti (SEI) on puolestaan kehittänyt työkalua Agenda 2030:n johdonmukaiseen toimeenpanoon. Se auttaa arvioimaan kestävän kehityksen tavoitteiden välisiä ristiriitoja ja synergioita sekä priorisoimaan tavoitteita ja organisoimaan yhteistyötä.
Brasilian tarkastusvirasto on kehittänyt USA:n tarkastusviraston työn pohjalta mallin, jolla voi arvioida valtion toimintojen pirstaloitumista, päällekkäisyyttä, monistumista ja aukkoja. Malli auttaa tunnistamaan, mitä vaikutuksia toimintojen epäjohdonmukaisuudella on sekä miten toimintoja voisi tehostaa ja ongelmia hallita. Brasiliassa havaittiin, että politiikkajohdonmukaisuutta heikentää esimerkiksi se, että valtio suuntaa yhtä aikaa tukia luomumaatalouteen ja myöntää verohelpotuksia torjunta-aineiden käyttöön.
Ympäristöpolitiikan ja sosiaali- ja terveyspolitiikan välisiä kytköksiä ei tunnisteta
Politiikkajohdonmukaisuuden kannalta on tärkeää, että tunnistetaan asioiden välisiä kytkentöjä siitä riippumatta, minkä hallinnonalan vastuulla ne ovat. Tarkastamalla kestävän kehityksen tavoitteiden toimeenpanoa voidaan saada hyvä yleiskuva eri politiikkojen välisistä kytkennöistä. Näin on todettu Kanadan tarkastusvirastossa. Iso-Britannian tarkastusvirasto pitää tärkeänä, että tarkasteluun otetaan systeemitason näkökulma sekä monimutkaisten ohjelmien toteutettavuus.
Agenda 2030 -ohjelman kantava periaate on, että ketään ei jätetä kestävässä kehityksessä jälkeen. Tämä saattaa unohtua, mikäli keskitytään analysoimaan ainoastaan kestävän kehityksen alatavoitteiden välisiä suhteita. Periaate liittyy kuitenkin oleellisesti siihen, millainen on oikeudenmukainen siirtymä hiilineutraaliin yhteiskuntaan ja miten hiilineutraaliin talouteen siirtyminen kohtelee eri väestöryhmiä.
VTV:n tuloksellisuustarkastusneuvos Taina Rintalan mukaan sosiaali- ja terveyspolitiikan tavoitteet ovat tiivisti sidoksissa myös muiden hallinnonalojen toimintaan ja tavoitteisiin (pdf, englanniksi). Tästä huolimatta esimerkiksi ympäristöpolitiikan ja sosiaali- ja terveyspolitiikan välisiä kytköksiä tunnistetaan harvoin. Ne voitaisiin huomioida lakien vaikutuksia arvioitaessa: sosiaali- ja terveyspoliittisissa lakihankkeissa tulisi pohtia myös lakien ympäristövaikutuksia ja päinvastoin.
Ristiriitojen ja synergioiden tunnistaminen ja niihin reagointi voivat lisätä vaikuttavuutta
Politiikkajohdonmukaisuus ja kestävän kehityksen tavoitteita tukevan politiikan valtavirtaistaminen ovat palanneet hallinnon ja tutkimuksen keskusteluihin. Siinä missä noin 10–15 vuotta sitten johdonmukaisuus tuli pääosin esille ympäristö- ja ilmastopolitiikassa, nykyisin kiinnitetään laajemmin huomiota siihen, miten se näkyy toisiinsa kytkeytyvillä sektoreilla ja moniulotteisissa politiikkaongelmissa. YK:n Agenda 2030 kestävän kehityksen tavoitteineen on lisännyt kiinnostusta politiikkajohdonmukaisuuteen. Nykyisin ollaan myös entistä kiinnostuneempia kehittämään konkreettisia menetelmiä johdonmukaisuuden lisäämiseksi.
Menetelmät auttavat toivottavasti politiikan laatijoita ja arvioitsijoita ymmärtämään paremmin niitä kytkentöjä, joita eri politiikkatavoitteilla ja hallinnonaloilla on. Vaikka yhteiskunnassa on aina osin ristiriitaisia politiikkatavoitteita, niitä tunnistamalla ja näkyväksi tekemällä on ristiriitoja myös mahdollista ratkoa paremmin. Eikä kyse ole pelkästään ristiriidoista, sillä yhtä lailla vain piiloon jääneiden synergioiden havaitseminen ja hyödyntäminen voi auttaa kohti vaikuttavampaa hallintoa.
Vivi Niemenmaa (VTV) ja Paula Kivimaa (SYKE)
Paula Kivimaa toimii tutkimusprofessorina Suomen ympäristökeskuksessa. Hän työskenteli vuosina 2010–2011 VTV:llä Suomen ilmasto- ja energiastrategian toimeenpanoa koskevassa tarkastushankkeessa.