Hallinnonalojen välisistä siiloista, päällekkäisestä työstä ja politiikkajohdonmukaisuudesta on keskusteltu jo pitkään, mutta kuinka niihin voitaisiin päästä paremmin käsiksi? Yhdysvaltojen tarkastusviraston kehittämä FOD-analyysi tarjoaa uuden menetelmän tarkastajien ja arviointitutkijoiden työkalupakkiin. FOD-analyysin avulla toteutetut tarkastukset voivat tarjota apua näiden haasteiden tunnistamiseen ja ratkomiseen niin valtionhallinnon toimijoille kuin poliittisille päättäjillekin.
Fragmentation, Overlap, and Duplication -analyysi (pdf, englanniksi) on Yhdysvaltojen tarkastusviraston (U.S. GAO) kehittämä menetelmä, jolla tunnistetaan hallinnossa ilmeneviä tehokkuusongelmia, kuten toiminnan siiloutumista tai päällekkäisyyttä. Menetelmä kehitettiin finanssikriisin jälkimainingeissa, jolloin liittovaltion taloudessa etsittiin säästömahdollisuuksia julkisen sektorin toimintaa tehostamalla. Kohteena olivat erityisesti pirstaloitumisen, päällekkäisyyden sekä monistumisen haasteet, jotka vähensivät julkisen sektorin tehokkuutta.
Vuosien 2011-2020 aikana Yhdysvaltojen tarkastusvirasto on toteuttanut jo kymmenen FOD-analyysia, joiden pohjalta tehtyjen suositusten ansiosta säästöjä on kertynyt jo 429 miljardia dollaria. Viimeisimpänä menetelmän avulla on arvioitu paikallisen energiaviraston ja sisäministeriön toimintaa. Tuoreimpien analyysien mukaan esimerkiksi energiavirasto voisi jatkossa säästää kymmeniä miljardeja dollareita ottamalla käyttöön vaihtoehtoisia matala-aktiivisen ydinjätteen käsittelytapoja; sisäministeriö voisi puolestaan lisätä toiminnan tuottojaan 1,7 miljardilla dollarilla kymmenessä vuodessa, mikäli öljy- ja kaasuvarantoja hallittaisiin tehokkaammin.
Menetelmä on herättänyt kiinnostusta myös Yhdysvaltojen ulkopuolella. Menetelmää on kehitetty eteenpäin Latinalaisessa Amerikassa, jossa sitä on hyödynnetty erityisesti ympäristöpolitiikkaan kohdistuneissa tarkastuksissa. Brasilian tarkastusviraston menetelmäkehittämisen myötä FOD(G)-menetelmään lisättiin G-kirjain kuvaamaan toiminnassa ilmenneitä puutteita ja aukkoja (gaps). Latinalaisessa Amerikassa FODG-analyysiä on käytetty mm. luonnonsuojelualueita käsittelevässä rinnakkaistarkastuksessa, jossa maat arvioivat suojelupolitiikan suhdetta muihin julkishallinnon käytäntöihin.
Tässä menetelmätestauksessa testattiin juuri Brasilian tarkastusviraston jatkokehittämää FODG-analyysiä, joka sisältää myös toiminnan aukkojen kartoittamisen. FODG-analyysi jakautuu neljään vaiheeseen, joista ensimmäisessä on tarkoitus tunnistaa toiminnassa mahdollisesti ilmeneviä pirstaloitumisen, päällekkäisyyden, monistumisen sekä aukkojen haasteita.
Pirstaloituminen (Fragmentation) – Tilanne, jossa useampi toimija työskentelee samalla toimialalla ja toimintaa olisi mahdollista tehostaa.
Päällekkäisyys (Overlap) – Tilanne, jossa useammalla toimijalla tai valtion toimella on samat tavoitteet tai ne edistävät samoja tavoitteita tai strategioita.
Monistuminen (Duplication) – Tilanne, jossa useampi toimija toimii täysin päällekkäisesti saman tavoitteen edistämiseksi.
Aukko (Gap) – Tilanne, jossa toiminnasta löytyy aukko, jonka toteuttamisesta kukaan ei ole vastuussa.
GAOn kehittämän menetelmäoppaan ensimmäisessä osassa FOD-analyysin vaiheet kuvataan tarkastajille. Toisessa osassa analyysin tuomia hyötyjä puolestaan avataan poliittisille päättäjille. Tarkastusvirastoille menetelmäopas tarjoaa hyödyllisiä ja monipuolisia välineitä sekä näkökulmia paitsi tarkastuksen toteuttamiseen, myös vaikuttavien suositusten tekemiseen.
Voisiko menetelmä toimia Suomessa? Kokeilua muovijäteteemalla
Yhdysvaltojen FOD-analyyseissä on tarkasteltu monia valtionhallinnon toimia ja ohjelmia, joiden määrä on asetelmasta riippuen voinut vaihdella 100 ja 300 välillä. Maan ja sen hallinnon suuren koon lisäksi korkea määrä selittyy liittovaltiomallilla, jossa toimet ovat jakautuneet usealle eri julkishallinnon tasolle. Suomessa julkishallinto on yksinkertaisempi ja Valtiontalouden tarkastusviraston mandaatti käsittää ainoastaan valtionhallinnon tason toiminnan, jolloin esimerkiksi kuntasektori jää pääsääntöisesti tarkastelun ulkopuolelle.
Suomessa analyysiin valikoituvien toimien määrä olisi mitä luultavimmin pienempi kuin Yhdysvalloissa, aiheesta riippumatta. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö FODG-analyysin menetelmää ja sen logiikkaa voisi hyödyntää myös suomalaisen valtionhallinnon toiminnan tarkastelussa.
Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) on kiinnittänyt huomiota politiikkajohdonmukaisuuden tärkeyteen seuraavissa julkaisuissa: Havaintoja ilmiöpohjaisesta budjetoinnista (pdf), Politiikkajohdonmukaisuus on kestävän kehityksen ja järkevän taloudenhoidon perusta ja INTOSAI WGEA Seminar Summaries (2021): Policy coherence and sustainability transition – inspiration for auditors and evaluators (pdf, englanniksi). VTV ei ole kuitenkaan vielä käyttänyt FODG-menetelmää. Osana tarkastusvirastojen kattojärjestön INTOSAIn ympäristötyöryhmän (WGEA) työtä menetelmästä päätettiin kuitenkin toteuttaa kokeellinen menetelmätestaus. Testauksen kohteeksi valikoitui muovijäte, joka on yksi ympäristötyöryhmän pääteemoista nykyisellä kolmivuotiskaudella.
Menetelmäohjeen mukaan analysoitavat toimet tai ohjelmat (programs) voidaan valita analyysin kohteeksi monen eri kriteerin perusteella. Näitä kriteerejä voivat olla esimerkiksi toiminnalle asetetut tavoitteet, toiminnan kohteena olevat edunsaajat tai toiminnassa mukana olevat instituutiot.
Suomen valtionhallinnon muovijätteeseen keskittyvät toimet eivät olleet menetelmän kannalta paras mahdollinen kokeilukohde, mutta rajoituksista huolimatta ne päätettiin ottaa kokeilun aiheeksi ajankohtaisuutensa takia. Menetelmätestauksessa ei resurssi- ja aikataulusyistä ollut mahdollista käydä läpi kaikkia muovijätettä koskevia valtion toimia, kuten lainsäädännöllisiä, taloudellisia ja hallinnollisia ohjauskeinoja. Siksi menetelmätestaus rajattiin tietoisesti koskemaan vain muutamia valtion toimia.
On myös tärkeää huomata, että suuri osa muovijätettä koskevista toimista on Suomessa kuntien sekä yksityisen sektorin toteutusvastuulla. Menetelmätestauksen pohjalta ei tulekaan tehdä laajempaa tulkintaa koko Suomen muovijätetoimintojen tilasta. Valtiontaloudellisen näkökulman ja toiminnan tehokkuuden arvioinnin kannalta menetelmätestausta rajoitti se, että analysoiduille muovijätetoimille ei ole allokoitu talousarvioissa erikseen varoja.
Pirstaloitumisen, päällekkäisyyden ja monistumisen tunnistaminen riippuu myös rakennetusta asetelmasta
FODG-analyysin ensimmäinen vaihe on menetelmän kannalta kriittinen, sillä koko analyysi rakentuu siinä tehtyjen valintojen varaan. Ensimmäiseksi tulee päättää lähestymistapa, jonka perusteella ohjelmat valikoidaan mukaan analyysiin. Tämän jälkeen ohjelmista kerätään mahdollisimman paljon aineistoa, jonka perusteella analysoidaan, ilmeneekö ohjelmien ja toimien välillä FODG-haasteita. Ohjelmien välisten kytköksien selvittäminen auttaa hahmottamaan kokonaiskuvaa analysoitavasta kohteesta.
VTV:ssa toteutettuun muovijätteeseen keskittyvään menetelmätestaukseen valittiin seuraavat lainsäädäntöä täydentävät ympäristöministeriön allekirjoittamat toimenpideasiakirjat: 1) kansallinen muovitiekartta (2018), 2) muovikassisopimus (2016) sekä 3) Eurooppalainen muovisitoumus eli European Plastic Pact (2020). Menetelmätestauksessa tarkasteltiin näiden asiakirjojen sisältämiä tavoitteita ja analysoitiin niiden mahdollisia FODG-haasteita.
Vaikka tarkasteltujen asiakirjojen määrä oli suppea, löydettiin niiden avulla 70 analysoitavaa tavoitetta, joiden päällekkäisyyttä ja pirstaloitumista voitiin pintapuolisesti arvioida FODG-menetelmän avulla. Apuna analyysin tekemisessä hyödynnettiin Euroopan jätedirektiivin (2009/89/EY) jätehierarkiaa, jonka lohkoihin muovitiekartassa, muovikassisopimuksessa sekä eurooppalaisessa muovisitoumuksessa asetetut tavoitteet jaoteltiin.
Jätehierarkiaan jaoteltuna analysoitujen toimenpidekokonaisuuksien tavoitteet keskittyvät erityisesti muovijätteen ehkäisemiseen ja kierrättämiseen (kuvio 2). Jätehierarkian ensisijaisuusperiaatteen mukaisesti tämä on myönteistä: on hyvä, että toimet keskitetään jätehierarkian alkuun, eli muovi pyritään pitämään mukana talouden kierrossa mahdollisimman pitkään ja ehkäistään sen valuminen hierarkian alemmille tasoille. Tilanne vastaa myös kansallisen muovitiekartan slogania ”Vähennä ja vältä, kierrätä ja korvaa.”
Ohjelmien tavoitteista yksikään ei kohdistu jätehierarkian alimpiin lohkoihin, ja Valmistelu uudelleenkäyttöön -lohkossa on vain muutamia tavoitteita. Ensin mainittu aukko selittyy tietoisella painotuksella jätteen ehkäisyyn sekä lainsäädännön vahvalla asemalla jätehierarkian alimmassa osassa. Valmistelu uudelleenkäyttöön -lohkon tyhjyys puolestaan selittyy pitkälti sillä, että se on kuluttajien ja yritysten vastuulla.
Muovitiekartan, muovikassisopimuksen ja eurooppalaisen muovitiekartan tavoitteiden painottuminen kahteen eri lohkoon ei vielä itsessään kerro toiminnan päällekkäisyydestä. Riskinä kuitenkin on, että tavoitteet ja niiden puolesta työskentelevät toimijat tekevät päällekkäistä työtä samojen asioiden edistämiseksi tai toimivat toisistaan tietämättä, jolloin mahdollisista synergiaeduista ei päästä hyötymään.
Tarkempi tarkastelu osoitti, että monet kansallisen muovitiekartan sekä eurooppalaisen muovisitoumuksen tavoitteista olivat joiltain osin päällekkäisiä. Moni muovijätteen syntymisen ehkäisemiseen keskittyvistä tavoitteista kohdistui muovia korvaavien ratkaisujen kehittämiseen ja niiden vientiin. Tämä havainto itsessään ei vielä indikoi sitä, että tavoitteiden päällekkäisyydellä olisi negatiivisia tai positiivisia vaikutuksia, vaan se vaatii tarkempia analyysejä.
Sidosryhmähaastattelut auttoivat tunnistamaan pirstaloitumisen, päällekkäisyyden ja monistumisen vaikutuksia
FOD-analyysin toisessa ja kolmannessa vaiheessa tavoitteena on tunnistaa pirstaloitumisen, päällekkäisyyden ja monistumisen mahdollisia vaikutuksia, tehdä syvempää ja alkuperäisiä tietoja täydentävää analyysiä sekä vahvistaa havaintojen todenmukaisuus asianmukaisten toimijoiden kanssa. VTV:n toteuttamassa menetelmätestauksessa aineisto ei ollut riittävää syvällisen analyysin tekemiseen positiivisten tai negatiivisten vaikutusten todentamiseksi, joten tämä vaihe toteutettiin haastattelemalla muovitiekartan toteuttajia ja yhteistyötahoja.
Toiminnassa mukana olevat sidosryhmät kokivat eri toimenpideohjelmien tavoitteiden päällekkäisyyden joiltain osin myönteiseksi. Esimerkiksi muovitiekartan myötä syntynyt yhteistyöfoorumi koettiin hyväksi tiedonvaihtokanavaksi, jonka kautta monet toimijat saivat tietoa viimeisimmistä EU:n muovilainsäädännön muutoksista. Myös yksityisen sektorin toimijat kokivat hyötyneensä muovitiekartan valmistelusta sekä yhteistyökumppaneiden löytymisestä.
Synergiaetuja löytyi muun muassa muovia korvaavien ratkaisujen kehittämistyössä ja tiivistyneessä yhteistyössä. Myös muoviin ja muovijätteeseen keskittyviä tutkimushankkeita on käynnistetty tehokkaasti. Esimerkkinä voidaan pitää Suomen ympäristökeskuksen sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen MYSTEERI-hanketta, joka keskittyy kartoittamaan olemassa olevaa tutkimustietoa muovien ympäristö- ja terveyshaitoista. Hanke alkoi kesäkuussa 2020 ja päättyy vuoden 2021 loppuun mennessä.
Sidosryhmähaastatteluissa ilmeni kuitenkin myös toiminnan pirstaloitumiseen liittyviä haasteita. Yhteistyö joidenkin tavoitteiden toteuttajien ja yhteistyökumppaneiden välillä oli jäänyt vähäiseksi ja tavoitteita ei oltu varsinaisesti vastuutettu kenellekään. Osittain pirstaloituneet vastuut saattoivat olla osasyy sille, miksi osa yhteistyökumppaneista oli haastattelujen perusteella jättäytynyt toiminnasta kokonaan pois ja toiminnan kokonaisuuteen oli syntynyt aukkoja.
Vaikutti myös siltä, että maaliskuussa 2020 voimaan tullut eurooppalainen muovisitoumus ei ole tuonut paljoakaan uutta verrattuna vuonna 2018 valmisteltuun kansalliseen muovitiekarttaan, joka kattoi jo suurimman osan eurooppalaisen muovisitoumuksen sisältämistä tavoitteista. Muitakin aiheita kuin muovijätettä voitaisiinkin analysoida siitä näkökulmasta, kuinka monet sopimukset ja toimenpiteet ovat pikemminkin päällekkäisiä kuin toisiaan täydentäviä.
Mitä kokeellisella menetelmätestauksella saatiin irti?
Vaikka menetelmätestauksessa ei tehty menetelmäoppaan mukaista syvällistä FOD-analyysiä, saatiin menetelmää hyödyntämällä kuitenkin heräteltyä ajatuksia kolmen muovijätelainsäädäntöä täydentävän toimen sisältämien tavoitteiden pirstaloitumisesta, päällekkäisyydestä ja monistumisesta.
Analysoidut aineistot eli muovitiekartta, muovikassisopimus ja eurooppalainen muovisitoumus sisältävät kattavasti tavoitteita erityisesti muovijätteen synnyn ehkäisemiseksi ja sen kierrättämiseksi. Riski tavoitteita toteuttavien toimien päällekkäisyydestä on kuitenkin olemassa, erityisesti mikäli toimeenpanon vastuut ovat pirstaloituneet usealle eri toimijalle. Sidosryhmähaastatteluissa ilmeni, että toiminnan laajemmasta koordinoinnista ja seurannasta olisi hyötyä, jotta yhteistyön avulla saataisiin tehostettua toimintaa ja luotua synergiaetuja.
Huomionarvoista on, että minkään analyysissä mukana olleen lainsäädäntöä täydentävän toimenpideohjelman toteuttamiselle ei ole erikseen allokoitu rahoja valtion talousarviossa. Voidaan pohtia, olisiko tuloksellisempaa, jos rahaa olisi allokoitu myös itse toiminnalle pelkän tavoitteiden suunnittelun sijaan.
Valtiontalouden tarkastusvirastolle menetelmä tarjoaa työkalun valtion varojen tehokkaan allokoinnin sekä politiikkajohdonmukaisuuden, toiminnan päällekkäisyyden, siiloutumisen ja aukkopaikkojen arvioimiseen. Vaikka kokeellinen menetelmätestaus toteutettiin nopeasti ja valittuun aiheeseen liittyi rajoitteita, kokemukset kannustavat soveltamaan menetelmää myös laajemmassa ja syvemmälle sukeltavassa tarkastuksessa. Lisäksi menetelmä voi auttaa tunnistamaan riskejä ja siten tukea tarkastusaiheiden valintaprosessia.