Lausunto: Valtioneuvoston asetus julkisen talouden suunnitelmasta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n muuttamisesta

Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) kiittää mahdollisuudesta lausua asetusluonnoksesta, joka koskee julkisen talouden suunnitelmasta annetun valtioneuvoston asetuksen 3 §:n muuttamista. Asetusluonnoksen mukaan julkisen talouden suunnitelmasta annettuun valtioneuvoston asetukseen (120/2014) tehtäisiin neljä muutosta. Tarkastusviraston huomiot neljään muutoskohtaan on esitetty seuraavassa.

1) Sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksesta johtuen hyvinvointialueet lisättäisiin julkisen talouden suunnitelmaan siten että suunnitelmaan tulisi hyvinvointialueita koskeva osa (3 §:n 1 momentti).

Tarkastusvirasto pitää esitettyä muutosta tarpeellisena ja perusteltuna. Muutos on linjassa jo voimassa olevan hyvinvointialueita koskevan lainsäädännön kanssa. On tärkeää, että hyvinvointialueiden taloutta käsitellään julkisen talouden suunnitelmassa kattavasti, läpinäkyvästi ja selkeästi, ja yhdenmukaisesti muiden julkisen talouden osien kanssa.

2) Julkisen talouden osa-aluekohtaisten rahoitusasematavoitteiden asettamista poikkeuksellisissa olosuhteissa koskevaa sääntelyä (3 §:n 2 momentti) muutettaisiin siten, että mahdollisten poikkeuksellisten olosuhteiden vallitseminen arvioitaisiin jatkossa finanssipoliittisen sopimuksen mukaisesti.

Esitetty muutos selkeyttää nykyistä tilannetta, jossa rahoitusasematavoitteiden asettamisessa sallittu jousto on sidottu finanssipoliittisessa laissa viitattuihin EU:n neuvoston päätöksiin. Nykytilanne on aiheuttanut epäselvyyttä siitä, missä tilanteessa jouston hyödyntäminen olisi kirjaimellisesti ottaen sallittua. Koska muutoksen myötä valtioneuvosto arvioi asiaa suoraan finanssipoliittisen sopimuksen ja sitä kautta EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen mukaisesti, tämä tulkintaongelma poistuu.

Selkeyden takia asetuksessa olisi tarpeellista todeta selkeästi, että arvion poikkeuksellisten olosuhteiden olemassaolosta tekee valtioneuvosto, kuten lausuntopyyntöön liittyvässä muistiossa on selostettu. Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota siihen, että eräissä tapauksissa on mahdollista, että valtioneuvoston julkisen talouden suunnitelman valmistelun yhteydessä tekemä arvio asiasta ei vastaa EU-päätöksenteossa myöhemmin tehtävää arviota. Esimerkiksi sellainen tilanne on periaatteessa mahdollinen, että valtioneuvoston arvioinnissa päädyttäisiin poikkeuksellisten olosuhteiden olemassaoloon ja sitä myötä väljempiin finanssipoliittisiin tavoitteisiin, mutta EU-prosesseissa ei todettaisi olosuhteita poikkeuksellisiksi vakaus- ja kasvusopimuksen tarkoittamalla tavalla.

Tarkastusvirasto kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että nykyinen tai esitetty muutettu JTS-asetus eivät säädä tavoitteiden kireydestä selkeästi niissä tilanteissa, joissa poikkeukselliset olosuhteet ovat voimassa. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että tavoitteiden kireys on eräällä tavalla ilman ankkuria aina, kun poikkeukselliset olosuhteet ovat voimassa (myös silloin, kun ko. poikkeukselliset olosuhteet puoltaisivat ainoastaan rahoitusasemavaikutukseltaan rajallisen jouston huomioimista tavoitteissa).

Tarkastusvirasto myös tulkitsee, että JTS-asetukseen sisältyvän poikkeuslausekkeen alkuperäisenä tarkoituksena on ollut ainoastaan antaa väljyyttä rahoitusasematavoitteiden kireyteen eikä antaa mahdollisuutta jättää tavoitteita kokonaan asettamatta. Mikäli tarkoituksena on sallia se, että valtioneuvoston ei tarvitse ääritapauksissa asettaa rahoitusasematavoitteita lainkaan, sääntelyn selkeyden kannalta asia kannattaisi todeta JTS-asetuksessa. Keväällä 2020 julkisen talouden tavoitteet jätettiin kokonaan asettamatta. Tarkastusvirasto toi esiin finanssipolitiikan valvonnan raporteissaan (esim. Finanssipolitiikan valvonnan raportti joulukuu 2020), että silloisessa erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa päätökselle jättää tavoitteet asettamatta oli perusteet. Virasto on kuitenkin katsonut, että finanssipoliittista lainsäädäntöä tulisi poikkeuksellisten olosuhteiden huomioimisen osalta kehittää siten, että siinä varauduttaisiin kevään 2020 kaltaiseen poikkeukselliseen tilanteeseen.

3) Asetuksesta poistettaisiin vaatimus siitä, että poikkeuksellisten olosuhteiden lakattua julkisen talouden suunnitelma on laadittava siten, että finanssipoliittisen lain 5 §:ssä säädetty tavoite julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman parantamisesta vähintään 0,5 prosenttiyksiköllä voidaan saavuttaa.

Esitetty muutos ei aiheuttane käytännön vaikutuksia. Finanssipoliittisen lain mukaiset toimenpiteet sekä poikkeusolojen lakkaamisen vaikutukset rahoitusasematavoitteisiin (jousto päättyy poikkeusolojen lakattua) vaikuttanevat joka tapauksessa julkisen talouden suunnitelmaan poistettavaksi esitetyn vaatimuksen tarkoittamalla tavalla.

4) Asetuksesta kumottaisiin niin sanottua kuntatalouden menorajoitetta koskeva säännös (3 §:n 3 momentti).

Menorajoitteen seurannasta luovuttiin jo kevään 2021 julkisen talouden suunnitelmassa. Siten asetusmuutos muuttaa asetuspohjan vastaamaan jo omaksuttua käytäntöä. Tarkastusvirasto on finanssipolitiikan valvonnan raporteissaan todennut vuonna 2021, että kuntatalouden menorajoitetta olisi tullut seurata voimassaolevan asetuksen mukaisesti.

Lausuntopyynnössä perustellaan menorajoitteen kumoamista sillä, että kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 55 §:n (1406/2014) mukaan uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista, ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä. Paikallishallinnon rahoitusasema ei siten periaatteessa muutu valtion kantaessa uusien tai laajentuvien tehtävien ja velvoitteiden täyden rahoitusvastuun valtionosuuksissa. Lausuntopyynnön mukaan menorajoitesäännöksen merkitys on kuntien itsehallinnon turvaamiseen liittyvän rahoitusperiaatteen toteutumisen arvioinnin kannalta siten olennaisesti vähäisempi kuin säännöksen säätämisajankohtana vuonna 2014. Lisäksi kumoamista perustellaan sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen uudistuksella, jonka myötä noin 70 prosenttia kuntien valtionosuustehtävistä siirtyy hyvinvointialueiden järjestämisvastuulle.

Kuntatalouden ohjausta koskeneen tarkastuksen jälkiseurannan yhteydessä valtiovarainministeriö on todennut, ettei kuntatalouden menorajoite ole osoittautunut ohjausvälineenä erityisen toimivaksi, ja että se on luonteeltaan tavoitteellinen väline. Varsinaisesta menorajoitteesta luopumisesta huolimatta tarkastusvirasto pitää tärkeänä, että jatkossakin julkisen talouden suunnitelmaan sisältyy selkeää ja kattavaa tietoa siitä, kuinka paljon kuntien vastuulla olevia tehtäviä on hallituskaudella laajennettu tai vähennetty, ja näiden päätösten vaikutuksista kunta-, valtion- ja julkiseen talouteen. Tämän varmistamiseksi olisikin tarpeen harkita ko. tietojen sisällyttämistä JTS:ää koskeviin tietosisältövaatimuksiin JTS-asetuksessa.