Työkaluja politiikkajohdonmukaisuuden analysoimiseen

Kirjoittajat: Vivi Niemenmaa, Kimberley Leach ja Sari Aroalho. Kimberley Leach toimii johtajana Kanadan tarkastusvirastossa

Politiikkajohdonmukaisuus kiinnostaa yhä enemmän tarkastusvirastoja. Kiinnostuksen kohteita ovat esimerkiksi päinvastaisiin suuntiin vaikuttavat tukimuodot ja niistä syntyvät ristiriidat, synergiat sekä ennalta-arvaamattomat yhteydet. Esimerkiksi samanaikaiset investoinnit ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja toisaalta fossiilisten polttoaineiden tukeminen heikentävät rahoituksen vaikuttavuutta. Liikenteen sähköistyminen puolestaan vähentää monia päästöjä, mutta ei mikromuovia, jonka merkittävä lähde on tieliikenne ja ajoneuvojen renkaat. Viime aikoina Eurooppa on myös herännyt karulla tavalla energia- ja turvallisuuspolitiikan välisiin riippuvuuksiin.

Vaikka politiikkajohdonmukaisuudesta puhutaan paljon, sen analysoimiseen ei ole ollut tarjolla kovin paljon työkaluja. Tarkastusvirastojen kattojärjestön (INTOSAI) ympäristötarkastamisen työryhmä (WGEA), jota Valtiontalouden tarkastusvirasto johtaa vuosina 2020–2025, on koonnut lähestymistapoja politiikkajohdonmukaisuuden analysoimiseen.  Raportin laativat Kanadan ja Suomen tarkastusvirastot. Se esittelee myös VTV:n työtä ilmiöbudjetoinnissa sekä Suomen kestävän kehityksen sidosryhmäosallistumisen mallia.

Politiikkajohdonmukaisuus on keskeistä myös YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden (SDG) toimeenpanossa. Kanadan tarkastusvirasto esimerkiksi on arvioinut SDG:iden toimeenpanoa ja kiinnittänyt huomiota koordinaation puutteeseen liittovaltion ministeriöiden ja virastojen välillä. Tarkastuksessa suositeltiin, että ministeriöt tunnistavat kestävän kehityksen politiikkojen ja ohjelmien välisiä katvealueita, kompromisseja ja synergioita.

Useat työkalut keskittyvät hallinnon rakenteisiin ja prosesseihin

Monet työkalut tarkastelevat politiikkajohdonmukaisuutta organisaation näkökulmasta. Esimerkiksi OECD:n itsearviointityökalu auttaa arvioimaan organisaatiorakenteita ja prosesseja, kuten ovatko YK:n kestävän kehityksen tavoitteet otettu huomioon budjetoinnissa. Arviointimalli rakentuu OECD:n politiikkajohdonmukaisuuden periaatteille, jotka järjestö hyväksyi vuonna 2019. Periaatteet käsittelevät poliittista sitoutumista, strategista pitkän aikavälin visiota, politiikkaintegraatiota, hallinnon koordinaatiota, yhteistyötä eri hallinnon tasojen välillä, sidosryhmien osallistumista, politiikan ja rahoituksen vaikutuksia sekä seurantaa, raportointia ja arviointia.

Myös YK:n julkishallinnon asiantuntijakomitean laatimat periaatteet listaavat hallinnon prosesseja, kuten ministeriöiden väliseen yhteistyöhön ja lainsäädännön arviointiin, liittyviä teemoja. Yhdysvaltojen ja Brasilian tarkastusvirastot ovat puolestaan kehittäneet mallin toiminnan pirstaloitumisen, päällekkäisyyksien, monistumisen tai toiminnassa olevien aukkojen tunnistamiseen. Yhdysvaltojen tarkastusvirasto käyttää FOD-mallia säännöllisesti liittovaltion ohjelmien arvioimiseen.

Lisäksi ympäristö- ja kehitysinstituutti IIED on listannut arviointikriteereitä politiikkajohdonmukaisuudelle. Näitä ovat esimerkiksi hallinnonalojen välinen yhteistyö sekä politiikkojen kielteisten ympäristövaikutusten arviointi. Myös budjetoinnin analysoimiseen on kehitetty erilaisia jäljitysmenetelmiä, joissa käsitellään mm. ympäristötavoitteiden kannalta päinvastaista rahoitusta esimerkiksi ”do no signifiant harm” -periaatteen avulla.

Synergiatyökalulla arvioidaan ristikkäisvaikutuksia

Hallinnon rakenteiden ja prosessien arvioimisen lisäksi nykyisin on saatavilla työkaluja, jotka soveltuvat asioiden välisten yhteyksien tunnistamiseen. Tällainen on esimerkiksi Tukholman ympäristöinstituutin kehittämä verkkopohjainen SDG-synergiatyökalu. WGEA on testannut työkalua työryhmän ohjausryhmässä sekä Helsingin yliopiston kanssa yhteistyössä järjestetyllä kurssilla.

Työkaluun on rakennettu sisään YK:n kestävän kehityksen 169 alatavoitetta. Lisäksi käyttäjät voivat lisätä sinne omia kansallisesti, paikallisesti tai organisaation kannalta relevantteja aiheita. Valittuja aiheita pohditaan ristiin: miten edistyminen yhdessä tavoitteessa vaikuttaa toisen tavoitteen edistymiseen. Tämä ristiin analysoiminen tarjoaa yhtäältä tilaisuuden syventyä miettimään eri asioiden välisiä yhteyksiä ja vaikutussuhteita. Toisaalta se tarjoaa kehikon yhteiselle keskustelulle.

Sekä opiskelijat että WGEA-ohjausryhmän jäsenet pitivät juuri työkalun fasilitoimaa ajatustyötä sen parhaana antina. Analyysin perusteella saadut tulokset tuovat ajatuksia jatkotyöskentelyyn, kuten tutkimus- tai tarkastusaiheen suuntaamiseen. WGEA-ohjausryhmässä nopean kokeilun kohteeksi työkaluun valittiin ympäristöpainotteisia SDG-ylätavoitteita, missä päätavoitteena oli esitellä työkalua ryhmän jäsenille. Kokeilun yleisluontoisuudesta huolimatta tulos oli kiinnostava: lähimpään synergiaan asettuivat luonnon monimuotoisuutta (SDG 15) ja ilmastonmuutosta (SDG 13) käsittelevät ylätavoitteet, kuten kuvio alla osoittaa. Sen sijaan esimerkiksi vesiaiheiset tavoitteet (SDG 6 puhdas vesi ja sanitaatio sekä SDG 14 vedenalainen elämä) asettuvat näistä enemmän erilleen.

Helsingin yliopiston kurssilla työkaluun valittiin ympäristötavoitteiden lisäksi köyhyyteen, ruokaan ja energiaan liittyviä alatavoitteita. Kohtuuhintaisen, luotettavan ja nykyaikaisen energian saatavuus (SDG 7.1) sijoittui suurimpaan ristiriitaan muiden tavoitteiden kanssa. Opiskelijat näkivät työkalun hyödyt etenkin kestävän kehityksen tavoitteiden monimutkaisuuden hahmottamisessa, ja kokivat työkalun sopivan juuri ristiriitojen ja prioriteettien tunnistamiseen.

Eri asiayhteyksien ja yllättävienkin yhteyksien osoittaminen lienevät politiikkajohdonmukaisuuden tueksi kehitettyjen työkalujen suurin hyöty. Lisäksi ne kannustavat ajattelemaan eri asioiden välisiä yhteyksiä ja fasilitoivat yhteistä keskustelua. Ympäristöpolitiikan näkökulmasta kyse ei ole pelkästään ympäristöpolitiikan ja muiden politiikkojen välisestä dynamiikasta, vaan myös ympäristöpolitiikan piiriin kuuluvien asioiden yhteyksistä. Esimerkiksi kaikki ilmastonmuutoksen hillitsemiseen pyrkivät toimet eivät välttämättä tue luonnon monimuotoisuuden turvaamista. WGEA onkin ottanut ilmastonmuutoksen ja biodiversiteetin yhteydet yhdeksi teemaksi vuosien 2023–2025 työohjelmaansa. Tavoitteena on kehittää tarkastuskriteerejä, joiden avulla voitaisi paremmin varmistaa se, että yhden tavoitteen toteuttaminen ei heikennä toisen saavuttamista.

Lue lisää INTOSAI WGEA:n työstä