Statens revisionsverks årsberättelse till riksdagen 2022

Generaldirektör Sami Yläoutinen: Vi riktar in revisionen på förvaltningsreformer och på att få balans i statsfinanserna

Utmaningarna för Finlands offentliga finanser är avsevärda. I våra kommande revisionsteman fokuserar vi förutom på den statsfinansiella betydelsen även på reformer i den offentliga verksamheten. Vi fäster också särskild vikt vid de åtgärder som krävs för att balansera statsfinanserna.

Foto: Lari Järnefelt, Felt Fotografi

Statens revisionsverk ska – som namnet antyder – granska skötseln av statsfinanserna och förvaltningen av statens egendom. Dessutom övervakar vi finanspolitiken och parti- och valfinansieringen. Vårt mål är att säkerställa att statens medel används för de ändamål som riksdagen anvisat på ett förnuftigt och effektivt sätt samt med iakttagande av lagen.

Vi vill ha ett nära samarbete med den övriga statsförvaltningen och våra övriga intressentgrupper, eftersom det är viktigt att Statens revisionsverk åtnjuter ett brett samhällsförtroende. Vi förtjänar detta förtroende genom att sköta våra lagstadgade uppgifter så högklassigt och effektivt som möjligt.

Revisionsverket får den nya organisationsmodell som det behöver

När jag inledde mitt arbete som generaldirektör i början av 2022 utgjorde de personliga diskussionerna med de anställda vid ämbetsverket den mest betydande delen av min introduktion. Dessa 150 enskilda diskussioner gav mig möjligheten att höra varje anställds åsikt om vad som är bra vid revisionsverket, vad som är värt att bevara och vad som bör ändras.

De anställdas mest angelägna önskan var att förtydliga den nuvarande organisationsmodellen, som upplevs som komplicerad. Detta arbete pågår och den nya modellen införs i början av 2023. I fortsättningen indelas ämbetsverket i tre enheter: tillsynsenheten, revisionsenheten och enheten för gemensamma tjänster. Strukturen är enkel och möjliggör en tydlig ansvarsfördelning. Modellen intensifierar också kontakten mellan de närmaste cheferna och verksamheten.

Vi har fortsatt att utveckla våra anvisningar och praxis för ekonomiförvaltningen och den övriga förvaltningen. Grunden för arbetet är de iakttagelser som riksdagens revisionsutskott framförde i sitt betänkande i fjol.

Statens revisionsverk har bibehållit hög kvalitet i sin verksamhet. Vår yrkeskunniga personal förtjänar ett tack för detta. Vi fortsätter att utveckla revisionsverkets verksamhet för att ytterligare förbättra vår samhällspåverkan. Den nya organisationsmodellen stödjer uppnåendet av detta mål. I den nya modellen kan vi också bättre inrikta vår arbetsinsats på revisionsverkets grundläggande uppgifter, revision och övervakning.

Att enbart förnya organisationsmodellen är dock inte tillräckligt. Revisionsverkets ledning samt olika processer och arbetssätt ska fungera likriktat och möjliggöra enhetliga förfaringssätt och flexibilitet i verksamheten.

Vi inriktar arbetsinsatserna på revisionsverkets grundläggande uppgifter, revision och övervakning.

Under årsberättelseperioden har vi också förberett oss för våra nya uppgifter. Statens revisionsverk blir administratör för öppenhetsregistret, dvs. det så kallade lobbningsregistret, som ska inrättas. I fortsättningen ska revisionsverket också övervaka att meddelandeåläggandet i anslutning till registret iakttas. Revisionen av välfärdsområdena, som inleder sin verksamhet 2023, är likaså ett nytt uppdrag som anvisats revisionsverket. När den nuvarande strategiperioden löper ut kommer vi också att gå igenom revisionverkets strategi under 2023. Det finns alltså mycket att göra, men riktningen är rätt och tydlig.

Rekommendationerna i våra revisioner beaktas väl inom förvaltningen

I revisionsberättelserna ger vi korrigerings- och utvecklingsrekommendationer till den förvaltning som är föremål för revisionen och följer upp om åtgärder har vidtagits utifrån rekommendationerna.

Utifrån vår uppföljning följer förvaltningen våra revisionsrekommendationer väl: 2021 hade 85 procent av rekommendationerna i redovisningsrevisionerna verkställts. Enligt de uppföljningar som gjordes 2021 hade 82 procent av rekommendationerna i effektivitetsrevisionerna, laglighetsgranskningarna och granskningarna av finanspolitiken genomförts helt eller delvis.

I vår grundläggande uppgift, revision och övervakning, utgör berättelserna huvudprestationen. Det totala antalet revisionsberättelser har varit relativt stabilt under jämförelseperioden 2011–2021.

Bokslutskalkylerna ger en tillförlitlig bild av statens ekonomiska ställning och kassaflöden

I årsberättelsen lyfter vi fram våra viktigaste revisionsiakttagelser från berättelseperioden, dvs. från hösten 2021 till hösten 2022. Ett centralt tema i slutsatserna av effektivitetsrevisionerna är att statsförvaltningen behöver å ena sidan långsiktig och övergripande planering och finansiering, å andra sidan konkreta och mätbara mål. Utifrån redovisningsrevisionerna fanns det mycket sällan brister i de statliga bokföringsenheternas bokslutskalkyler. Däremot fanns det fortfarande många förfaranden som stred mot budgeten.

Inom statsförvaltningen behövs å ena sidan långsiktig och övergripande planering och finansiering, å andra sidan konkreta och mätbara mål.

I kapitel 1 sammanställs revisionsiakttagelserna beträffande reformer av den sociala tryggheten och studiestödssystemet samt åtgärder som stödjer statens näringsliv och ekonomiska tillväxt. En anmärkningsvärd iakttagelse är att man inte alltid i tillräcklig utsträckning kan förutse eller verifiera utgifterna och de totala konsekvenserna av att ändra och utveckla förmåns- och stödsystemen.

I kapitel 2 presenteras de viktigaste resultaten av laglighetsgranskningarna och av redovisningsrevisionsberättelserna för de statliga bokföringsenheterna. Statens revisionsverk gav sammanlagt 61 redovisningsrevisionsberättelser för 2021. Uppgifterna i ämbetsverkens bokslut för 2021 är i huvudsak riktiga och tillräckliga, men det förekom fortfarande många förfaranden som stred mot budgeten och som gav upphov till anmärkningar. Under årsberättelseperioden inriktade vi laglighetsgranskningarna på statens pensionssystem och förvaltningen av understöd som beviljas av avkastningen från penningspelsverksamheten. Vår slutsats är att statens ansvarsförbindelser som uppstår från andra pensionssystem bör redovisas mer övergripande. Tillsynen, transparensen och även effektivitetsperspektivet bör utvecklas i fråga om understöd som beviljas av avkastningen från penningspelsverksamheten.

I kapitel 3 konstateras utifrån revisionerna av organisationsfusioner, kompetensutveckling, rekryteringar och klimatfinansiering att ett tillräckligt planmässigt agerande inte har lyckats i alla hänseenden. En god förvaltning av statsfinanserna kräver planmässighet. Tillräckligt konkreta och långsiktiga mål skapar en grund för planmässigheten så att förvaltningsverksamheten, dess resultat och dess ekonomiska effekter kan styras och följas upp.

I kapitel 4 beskrivs påverkan av vår egen verksamhet, den samhälleliga betydelsen av vårt arbete och förberedelserna inför våra nya arbetsuppgifter.

Reformen av den sociala tryggheten och stödet för näringslivet kräver att man behärskar helheter

Långsiktiga mål ställs upp för ändringar i förmånssystemen samt för åtgärder som stöder landets näringsliv och ekonomiska tillväxt. I beredningen har man dock inte alltid lyckats förutse de utgifter som en översyn medför för staten och satsa på det stöd, den styrning och den uppföljning som verkställandet förutsätter. Samarbetet mellan förvaltningsområdena har förbättrats under de senaste åren, men man bör fortfarande fästa uppmärksamhet vid samordningen av gränsöverskridande styrning och vid finansieringens långsiktighet.

Med tiden har det uppstått överlappningar och egenskaper i olika statligt upprätthållna system och politikåtgärder som förenat med omvärldens förändringar och den förutsebara utvecklingen bör avvecklas. Möjligheterna att bedöma verksamhetens kostnadseffektivitet och genomslag försämras av den decentraliserade styrningen av dessa system och politikåtgärder, samt av kortsiktig finansiering och otillräcklig övervakning. Även möjligheterna att utnyttja dylik information vid planeringen av kommande verksamhet försämras.

Reformer av den sociala tryggheten kräver ett gediget faktaunderlag och en förmåga att hantera systemet som helhet

Ända sedan recessionen på 1990-talet har man strävat efter att öka incitamenten för arbete genom att avveckla flitfällorna i det sociala trygghetssystemet och genom att förnya beskattningen. Målet med att avveckla flitfällorna är att öka skatteinkomsterna och minska socialskyddsutgifterna.  Även studiestödssystemet har förnyats flera gånger under 2010-talet. Målet med reformerna har varit att trygga en tillräcklig utkomst för heltidsstuderande och att främja heltidsstudier. På så sätt har man velat förkorta studietiden och påskynda studerandenas övergång till arbetslivet.

Säkerställande av tillförlitliga konsekvensbedömningar är nödvändigt när reformer i förmånssystem bereds.

Enligt revisionerna bör hela förmånssystemet tas i beaktande när förmåner förnyas. Reformerna bör grunda sig på ett tillförlitligt faktaunderlag och möjliggöra konsekvensbedömningar i beredningsskedet. Beredningen bör också utnyttja den verkställande partens sakkunskap, och reformernas effekter på målgruppernas beteende bör utvärderas och följas upp. ^1, 2 Dessa faktorer beaktas inte tillräckligt mycket i dagsläget.

Särskild uppmärksamhet bör fästas vid flitfällorna som helhet när reformer i den sociala tryggheten bereds

Flitfällorna utgör en helhet, och vid beredningen av reformer som syftar till att avveckla dem är det viktigt att utreda om det blir kvar andra hinder i lagstiftningen eller i lagstiftningens verkställande som försvårar att målen för reformen kan uppnås. De centrala målgrupperna bör också få tillräcklig information om reformerna.¹

Statens revisionsverk har granskat reformer inom beskattningen, utsökningen och den sociala tryggheten som har till syfte att avveckla arbetslöshets-, inkomst-, byråkrati- och informationsfällor¹. Med arbetslöshets- och inkomstfällor avses situationer där det inte är ekonomiskt sporrande att ta emot arbete eller skaffa extra inkomster genom arbete. Byråkratifällor kan uppstå till följd av osäkerhet, pappersarbete och obligatoriska meddelanden i samband med tillgång till förmåner till exempel vid kortvarigt arbete. Informationsfällor är situationer där personens kännedom till exempel om möjligheterna att samordna sociala förmåner och arbetsinkomster är bristfällig eller felaktig.

Revisionen visade att det blev lättare att samordna förvärvsinkomster och utkomstskydd för arbetslösa när jämkningen av arbetslöshetsförmåner förnyades 2019. Reformen förkortade och minskade fördröjningarna vid utbetalningen av arbetslöshetsförmåner vid sidan av förvärvsinkomster, eftersom det inte längre var nödvändigt att vänta på löneuppgifterna när förmånens storlek skulle beräknas. Arbetslösa arbetssökande känner dock inte nödvändigtvis till den förändrade praxisen, vilket kan minska vissa personers vilja att ta emot kortvarigt arbete eller deltidsarbete.¹

I början av 2018 genomfördes en reform som hade till syfte att öka incitamenten för arbetslösa arbetssökande att inleda företagsverksamhet, genom att senarelägga bedömningen av om företagsverksamheten är en huvud- eller bisyssla. Bedömningen genomförs numera först fyra månader efter att företagsverksamheten inletts, varvid också rätten till arbetslöshetsförmån kvarstår under de första fyra månaderna.  Det grundläggande problemet i samordningen av arbetslöshetsförmånen och företagsverksamheten har dock kvarstått, eftersom kriterierna för bedömningen av om det är fråga om huvud- eller bisyssla fortfarande är otydliga. En arbetslös arbetssökande kan ha svårt att förutse hur företagsverksamheten kommer att påverka hens rätt till arbetslöshetsförmån. Osäkerheten kan minska arbetslösa personers vilja att pröva på företagsverksamhet.¹

Arbetslösa kan också uppmuntras till företagande genom företagarutbildning som erbjuds som yrkesinriktad arbetskraftsutbildning. Revisionsverket granskade utbildningens kostnadseffektivitet och genomslag 2018. Uppföljningen av revisionen visade att försöken och reformerna har i viss mån bättre säkerställt att god praxis inom arbetskraftsutbildningen bevaras, att verksamheten fortsätter utan avbrott och att servicen är enhetlig. Däremot ligger arbetskraftsutbildningens konsekvensbedömning och i synnerhet fastställandet av verksamhetens uppföljningsindikatorer ännu inte på tillfredsställande nivå.³

Reformen av utsökningssystemet, som trädde i kraft 2018, strävade efter att öka incitamenten för arbete genom att erbjuda långtidsarbetslösa rätt att skjuta upp utmätningen av sin lön med högst sex månader från arbetets start. Rätten begränsades till att gälla personer som omfattas av inkomstgränsutmätning. Revisionen visar att uppskovsrätten är svår att verkställa och att en betydande del av ansökningarna om uppskov avslås. Reformen verkar inte öka incitamenten för arbete ens tillfälligt. Incitamenteffekten minskas av att räntan på skulden fortsätter att löpa medan uppskovet pågår. Utsökningssystemet bör utveckla lösningar som påskyndar en befrielse från skulderna i stället för att skjuta upp utmätningen.¹

Man har också strävat efter att göra arbete mer sporrande genom att lindra beskattningen av arbetsinkomster, men metoden är kostsam.  Enligt iakttagelserna från revisionen känner de som omfattas av utkomstskyddet och de som står utanför arbetskraften inte särskilt väl till skillnaderna i beskattningen av utkomstskydd och arbetsinkomster. De upplever inte heller att den lättare beskattningen påverkar deras sysselsättningsrelaterade val¹. Det behövs noggrannare information om hur skillnaden mellan beskattningen av utkomstskydd och arbetsinkomster de facto påverkar beteendet.

Studiestödsreformerna har lett till betydande oförutsedda utgifter

När studiestödet ses över bör man sträva efter att kunna hantera ändringarnas mångsidiga konsekvenser. Effekterna av en enskild reform påverkar såväl de statliga utgifterna och examenstiderna som studerandenas utkomst, arbete och val av boende. På 2010-talet varierade statens årliga utgifter för studieförmåner mellan 473–806 miljoner euro. Vid sidan av de direkta förmånsutgifterna kan studiestödssystemet påverka sysselsättningen. Studiestödet består av studiepenning, bostadstillägg och statens lånegaranti. Efter bostadsbidragsreformen för studerande har studerandehushållen blivit den största gruppen som får allmänt bostadsbidrag.²

Studiestödsreformen 2017 sänkte nivån på studiepenningen för högskolestuderande och höjde statsborgen för studielån. Samtidigt överfördes studerandena från studiestödets bostadstillägg till det allmänna bostadsbidraget. Med reformen eftersträvades inbesparingar på cirka 112 miljoner euro i statsfinanserna, vilka enligt revisionen endast uppnåddes i fråga om studiepenningen. Överföringen av studerande till det allmänna bostadsbidraget ledde till betydande oförutsedda utgifter. År 2018 hade bostadsbidragsreformen redan ökat kostnaderna med minst 130 miljoner euro, medan ökningen hade uppskattats till 54 miljoner euro i beredningsskedet (se figur 1). Faktaunderlaget för reformen var otillförlitligt, eftersom beräkningarna grundade sig på föråldrade uppgifter om boendeutgifter. De oförutsedda utgifterna kan också förklaras av att flera studerande än väntat flyttade till dyrare bostäder efter reformen. Studerandenas genomsnittliga boendeutgifter ökade snabbare än för andra grupper som fick allmänt bostadsbidrag även 2019 och 2020.²

I studiestödsreformen 2014 infördes studielånskompensation för nya högskolestuderande. Studielånskompensation innebär att FPA betalar 40 procent av det studielån som överstiger självrisken på 2 500 euro om den studerande avlägger sin examen inom utsatt tid. Revisionen visade att utgiftsbudgeten från studielånskompensationens beredningsskede hade överskridits med 48 miljoner euro fram till 2021 (se figur 1). Överskridningen kan ändå inte betraktas som ett misslyckande, eftersom målet med reformerna var att öka användningen av studielån. På 2010-talet förkortades också examenstiderna både vid universitet och yrkeshögskolor, vilket kan ha positiv inverkan på sysselsättningen. Bland dem som inledde sina studier höstterminen 2014 var andelen som avlagt högre högskoleexamen inom utsatt tid cirka 4–5 procentenheter större än bland dem som inlett sina studier ett år tidigare och som inte var berättigade till studielånskompensation. Andelen personer som avlagt sin yrkeshögskoleexamen inom utsatt tid ökade visserligen redan innan studielånskompensationen infördes.²

Upptagningen av studielån har ökat och tiden för att avlägga högskoleexamen har förkortats i och med studiestödsreformerna.

När studiestödets tillräcklighet bedöms ska både stödtagarnas låneanvändning och förvärvsinkomster beaktas, och tillräckligheten ska följas upp med material på individuell nivå. På basis av de inkomstuppgifter som registrerats hos FPA ökade studiestödstagarnas genomsnittliga realinkomster på alla läroanstaltsnivåer under 2010-talet. Förvärvsinkomsterna är fortfarande den viktigaste inkomstkällan för dem som får studiestöd, men arbete kan också förlänga högskolestudierna. Utifrån nuvarande information är det dock oklart om arbete under studietiden underlättar sysselsättningen efter utexamineringen.²

Figur: Centrala effekter av studiestödsreformerna 2014 och 2017 på förmånsutgifterna.²

De permanenta verksamheternas mål och effekter kan uppnås genom långsiktig finansieringsplanering, verksamhetsuppföljning och samarbete

Strategierna, vägkartorna och andra regeringsbeslut är starkt bundna till regeringsperioden, även om de är av permanent natur och verksamhetens effekter ändå förväntas sträcka sig över flera regeringsperioder. Till sådan verksamhet räknas till exempel statligt stöd och statlig finansiering till regional utveckling samt till forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet (FUI). Dessa granskades också vid en revision^4, 5. Staten stödde regionutvecklingen med cirka 369 miljoner euro 2018 och med cirka 474 miljoner euro 2022. Statens forsknings- och utvecklingsfinansiering uppgick till 1,95 miljarder euro 2018 och till 2,49 miljarder euro 2022.

Finansieringsplaneringen och finansieringen av permanenta eller långsiktiga objekt bör effektiviseras och verksamheten följas upp tillräckligt väl.^4, 5 Dessutom bör informationshanteringen utvecklas och uppmärksamhet fästas vid förhands- och efterhandsutvärderingen av informationshanteringen så att den information som produceras kan utnyttjas i framtida verksamhetsutveckling.⁴

Statsförvaltningens verksamhet bör vara enhetlig och konsekvent för dem som ansvarar för verksamheten och för dem som använder tjänsterna, vilket kan uppnås genom satsningar på koordinering mellan olika förvaltningsområden och på operativt samarbete mellan förvaltningsnivåerna.^{4, 5, 6, 7} Samarbetet inom statsförvaltningen främjar verksamhetens effektivitet, produktivitet och genomslag, men förutsätter att det immateriella kapitalet förvaltas som en helhet. För närvarande fördelar sig det immateriella kapitalet för mycket på olika förvaltningsområden och förvaltningsnivåer, samtidigt som dess delområden förvaltas separat. Det leder till att även styrningen av finansieringen blir splittrad. Figur 2 beskriver olika delområden i det immateriella kapitalet och deras inbördes beroende.

Figur: Förvaltning av immateriellt kapital. (Uppgifter: Rastas & Einola-Pekkinen 2001 och Otala 2008)⁴

Kortsiktig finansieringsstyrning har försvårat stödet för kommersialisering av forskningsdata

Målet med tillväxtstrategin för forsknings och innovation inom hälsobranschen är att göra Finland till en internationellt känd föregångare inom forskning, utveckling och innovation samt affärsverksamhet inom hälsobranschen. Revisionen visar dock att genomförandet av tillväxtstrategin och dess färdplan för 2016–2018 samt utvärderingen av deras effektivitet försvårats på grund av målens allmänna natur, svag koordinering av styrmedel, kortsiktig finansiering samt oklarheter i aktörernas ansvar och uppdrag. Den sektorövergripande FUI-verksamheten inom hälsobranschen och finansieringen av den har i första hand styrts enligt förvaltningsområde, fastän strategiska mål hade ställts upp för hela värdekedjan för data och fastän de nya finansieringsinstrumenten gjorde det möjligt att rikta finansieringen till olika delområden i värdekedjan. Det ekonomiska stödet för utnyttjande av forskningsdata ska täcka hela värdekedjan från produktion till kommersialisering av data, så att finansieringsorganisationerna kan planera finansieringen enhetligt och på lång sikt. Kortsiktig finansieringsstyrning har försvårat stödet för kommersialiseringen av forskningsdata.⁴

Revisionen visade också att hälsobranschen saknade principer för informationspolitik och informationshantering 2016–2018 som skulle ha klargjort informationshanteringens ansvarsförbindelser, behov, möjligheter och lösningar. Hälsobranschens tillväxtstrategi innehöll ingen konsekvensbedömning av hur strategins genomförande påverkar bildandet av immateriellt kapital hos staten eller hos FUI-aktörerna och inte heller något krav på att förutse eller på annat sätt bedöma de ekonomiska effekterna av strategins genomförande. Därför har även bedömningen av utvecklingsåtgärdernas kostnadseffektivitet förblivit knapphändig.⁴

Den strategiska, operativa och finansiella styrningen av FUI-verksamheten och hanteringen av forskningsdata bör samordnas bättre.

Vid tillväxtstrategins genomförande har informationshanteringen handlat om att identifiera, sammanställa och förmedla information och behovet av information. Ändå har endast en del av informationen använts för att utveckla och följa upp genomförandet. Den utvecklingsverksamhet som ministerierna och finansieringsorganisationerna bedriver utifrån sina egna utgångspunkter har inskränkt hanteringen av tillväxtstrategin och dess genomförande som helhet. Inga tydliga mål eller resurser har fastställts för utvärdering och utnyttjande av den producerade informationen i kommande verksamhet.⁴

Variationer i finansiering försvårar regionutvecklingsarbetet, som kräver långsiktighet

Regionutvecklingen kräver mer långsiktig resursplanering för att hållbar tillväxt, konkurrenskraft och andra regionutvecklingsmål ska uppnås. Målet för regionutvecklingen är att främja hållbar utveckling, tillväxt och konkurrenskraft i regionerna, samt att främja invånarnas välbefinnande och livsmiljöns kvalitet. Regionutvecklingsverksamheten styrs av statsrådets regionutvecklingsbeslut och landskapsprogrammen. Målen i regionutvecklingsbeslutet gäller fram till 2030 och de betonar att det överallt i Finland ska finnas en verksamhetsmiljö som uppmuntrar till innovation och företagande. De nationella målen stöds med finansiering från både staten och EU-programmen. I och med coronapandemin fördubblades anslagen för regionstöd 2020–2021 jämfört med tidigare år.⁵

Revisionen visade att regionutvecklingsbeslutet för 2020–2023 bereddes och verkställdes enligt planerna. Variationer i regionutvecklingsfinansieringen och bristfälliga effektindikatorer i beslutets verkställighetsplan försämrar uppnåendet och uppföljningen av verksamhetsmålen. Detta gör verksamheten ojämn, samt försvårar genomförandet av avtalsenlig verksamhet och dialogen med regionerna.⁵

Heltäckande effektindikatorer bör ingå i de kommande regionutvecklingsbesluten för att det ska vara möjligt att bedöma hur målen har uppnåtts.

Regionerna beviljades stimulansfinansiering hösten 2020 på grund av coronakrisen. Villkoret var att regionerna utarbetar egna överlevnadsplaner för förnyande av näringslivsstrukturen. Överlevnadsplanerna skulle betona åtgärder som bygger på innovationer, kunskap och internationalisering och som påskyndar digitaliseringen samt byggandet av ett hållbart och klimatneutralt samhälle. Revisionen visade att överlevnadsplanerna utarbetats på ett mycket allmänt plan och att deras innehåll saknade betydelse för finansieringens regionala fördelning. De regionala stimulansåtgärderna har ändå indirekt stött regionutvecklingsbeslutets mål och verkställande.

Revisionsverket observerade regionala och branschspecifika variationer i utvecklingsstöden som Business Finland och NTM-centralerna beviljade turismföretag som drabbades av coronakrisen våren 2020. I enskilda fall var motiveringarna till stödbesluten inte till alla delar konsekventa och sökandena i olika områden behandlades inte helt jämlikt. De vanligaste grunderna för avslag uppfyllde dock kriterierna, dvs. att stödansökningen inte uppfyllde villkoren. Cirka 120 miljoner euro i utvecklingsstöd beviljades till turismföretag.⁵

Statsförvaltningen har främjat företagsinvesteringar genom att förbättra företagens verksamhetsförutsättningar, men det finns fortfarande skäl att satsa på digitaliseringen av tjänster

Uppföljningar av revisioner visar att statsförvaltningen under de senaste åren vidtagit många utvecklingsåtgärder som förbättrar företagens verksamhetsmiljö och investeringar.^6, 7 Statens revisionsverk konstaterade i de revisioner som offentliggjordes 2017 att statsrådet kan påverka företagens investeringar bland annat genom att förtydliga lagstiftningen, utveckla beslutsfattandet, stärka infrastrukturen och göra tillståndsprocesserna smidigare. Revisionsverket rekommenderade också en tätare dialog mellan myndigheter och företag, att infrastrukturen stärks och att kompetensen inom marknadsföring och offentlig upphandling inom förvaltningsområdet stärks.⁶ År 2019 rekommenderade revisionsverket att man i digitaliseringen av tjänster satsar ännu mer på kundorientering samt på ett tätare samband mellan stödet, styrningen och finansieringsmodellerna för digital utveckling.⁷

Inom finansministeriets förvaltningsområde har utvecklingsverksamheten fokuserat på digitala tjänster för att göra företagens ärendehantering med myndigheterna smidigare. Inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde främjades investeringsmiljön, exporten, internationaliseringen och kännedomen om finländsk kompetens bland annat genom grundandet av Business Finland 2018 och förnyandet av Team Finland-nätverket 2019. Social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde främjade investeringar i läkemedelsutveckling och läkemedelsindustrin, samt harmoniserade biobanksverksamheten, som kan stödja FUI-verksamheten samt utvecklingen av produkter och tjänster inom hälsobranschen. Målen för att främja digitaliseringen av förvaltningen har dock inte uppnåtts till fullo, och vissa verksamhetsmodeller och tjänster kräver vidare uppmärksamhet.⁷

Coronapandemin förändrade främjandet av investeringar världen över. I många länder har organisationer som främjar investeringar koncentrerat sig på aftercare-modellen, i stället för att skaffa nya kunder. Modellen går ut på att man försöker få redan etablerade företag att utöka sin affärsverksamhet. Även i Finland måste man beakta de resurser som ska användas till aftercare-arbete.

Antalet nya utländska investeringar (företagsförvärv och nyinvesteringar) har under de senaste fem åren varit relativt jämn trots coronapandemin, i genomsnitt 283 stycken per år. Det har dock förekommit stora variationer i nettobetalningarna, och vissa år har investeringarna som drogs tillbaka från Finland varit fler än de som gjordes i Finland.

Kapitlet bygger på följande revisioner och uppföljningar

1. Beredning och verkställande av avvecklingen av flitfällor (14/2021)

2. Resultaten av studiestödsreformerna på 2010-talet (2/2022)

3. Uppföljningsrapport 21.10.2021 (på finska). Företagarutbildning som en del av yrkesinriktad arbetskraftsutbildning (8/2018)

4. Hantering av utnyttjandet av forskningsdata i affärsverksamhet inom hälsobranschen (3/2022)

5. Främjande av regional näringslivstillväxt och konkurrenskraft (7/2022)

6. Uppföljningsrapport 30.11.2021 (på finska). Främjande av företagsinvesteringar – Helhetsbedömning (3/2017) och Främjande av företagsinvesteringar – Perspektiv från fyra affärsbranscher (4/2017)

7. Uppföljningsrapport 24.8.2021 (på finska). Digitaliserade myndighetsprocesser vid företagsetablering (6/2019).

De statliga ämbetsverken presenterar huvudsakligen riktiga och tillräckliga uppgifter i sina bokslut

I sina bokslut för 2021 presenterar de statliga bokföringsenheterna huvudsakligen riktiga och tillräckliga uppgifter om budgetefterlevnaden samt om intäkter, kostnader och det ekonomiska läget. Endast i tre bokföringsenheters revisionsberättelser rapporterades brister i bokslutskalkylerna. Hela 28 procent av de granskade bokföringsenheterna tilldelades dock anmärkningar, eftersom det fortfarande förekom många förfaranden som stred mot budgeten och eftersom anmärkningar som gäller den interna kontrollen har ökat jämfört med året innan.

Revisionsverket har enligt 90 § i grundlagen till uppgift att granska skötseln av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten. Statens revisionsverk granskar årligen statens, ministeriernas och de övriga bokslutsskyldiga ämbetsverkens bokslut samt boksluten för tre fonder utanför budgeten.

Andelen bokföringsenheter som fått en anmärkning oförändrad

Revisionsverket gav sammanlagt 61 redovisningsrevisionsberättelser till statens bokföringsenheter för 2021. 17 (28 %) av de granskade bokföringsenheterna tilldelades anmärkningar, eftersom det konstaterades väsentliga brister i deras bokslut eller ekonomiförvaltningsförfaranden. Under föregående år tilldelades 18 bokföringsenheter anmärkningar.¹

I redovisningsrevisionsberättelserna tar revisionsverket ställning till om uppgifterna om bokslutet och den operativa effektiviteten är riktiga och tillräckliga, om den interna kontrollen fungerar och om budgeten efterlevs (figur). Endast fem bokföringsenheter tilldelades anmärkningar som gäller bokslutskalkyler och uppgifter om den operativa effektiviteten. De här anmärkningarna har således minskat betydligt jämfört med året innan. Två av anmärkningarna gällde uppgifter om operativ effektivitet och tre bokslutskalkyler.¹

Figur: Revisionsverkets anmärkningar i redovisningsrevisionerna 2021.¹

Revisionsverkets anmärkningar och meddelandeålägganden i redovisningsrevisionerna 2019, 2020 och 2021 (Excel)

Under de senaste åren har revisionsverket flera år i följd gett en revisionsberättelse som innehåller en anmärkning till vissa bokföringsenheter, dvs. en anpassad revisionsberättelse. Hela fem bokföringsenheter har årligen fått en anmärkning sex år i följd. Dessa bokföringsenheter är NTM-centralernas och arbets- och näringsbyråernas utvecklings- och förvaltningscenter, Trafikledsverket, undervisnings- och kulturministeriet, arbets- och näringsministeriet och Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning (Palkeet).¹

Hela fem bokföringsenheter har årligen fått en anmärkning sex år i följd.

Det kraftfullaste förfarandet vid en redovisningsrevision är att ålägga revisionsobjektets ledning att meddela om de åtgärder som objektet har vidtagit för att rätta till den omständighet som lett till anmärkningen. Revisionsverket gav tre bokföringsenheter ett sådant meddelandeåläggande 2021. Statens ämbetsverk på Åland gavs meddelandeåläggande på grund av brister i balansspecifikationerna och arbets- och näringsministeriet på grund av brister i fullmaktsuppföljningen. Dessutom gavs Palkeet återigen ett meddelandeåläggande som gäller ordnande av intern kontroll av centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifter.¹

Den interna kontrollen av centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifter och dess styrning borde skärpas

De gällande bestämmelserna ställer krav på kontrollmiljön och begränsar därmed de metoder som kan användas för att uppnå operativ effektivitet. Detta bör beaktas vid Palkeet när ekonomi- och personalförvaltningens verksamhet organiseras och i synnerhet vid utvecklingen av processer och datasystem. ¹

Finansministeriet och Statskontoret bör genom reglering och resultatstyrning säkerställa att kontrollmiljön för de centraliserade ekonomiförvaltningsuppgifterna utvecklas på ett balanserat sätt så att den blir både högklassig och effektiv. I samband med att målen ställs upp kan även den interna kontrollens riskvillighet bedömas. Ur redovisningsrevisionens synvinkel bör man vid uppställandet av mål för Palkeet fästa avseende vid en bättre fungerande intern kontroll. Utvärderingen av bestämmelserna bör vara en väsentlig del av verksamhetens utveckling. Bestämmelserna ska till exempel inte begränsa utvecklingen av automatiken, när det är möjligt att uppnå samma eller en högre tillitsnivå för verksamheten eller för effektiviteten i den interna kontrollen.¹

Revisionsverket anser att stramare grepp inom styrningen och en adekvat organisering av den interna kontrollen samtidigt förutsätter ett ökat samarbete och en ökad förståelse mellan koncernaktörerna. Dessutom bör finansministeriet, Statskontoret och Palkeet trygga en tillräcklig kompetens såväl för att bereda författningar, föreskrifter och anvisningar som för att utveckla processerna och datasystemen. En fungerande intern kontroll stöder också målen för en effektiv verksamhet.¹

Fler anmärkningar än tidigare gällde intern kontroll

År 2021 fick sammanlagt nio bokföringsenheter en anmärkning som gällde intern kontroll. Antalet bokföringsenheter som fått en anmärkning har ökat sedan 2020, då sex enheter fick en anmärkning som gällde intern kontroll.¹

Den vanligaste anledningen till anmärkningarna 2021 handlade om brister i fullmaktsuppföljningen. Sådana anmärkningar gavs till följande tre bokföringsenheter: miljöministeriet, arbets- och näringsministeriet och Business Finland.¹

Med fullmakt avses riksdagens bemyndigande i budgeten med vilket bokföringsenheten kan förbinda sig till sådana utgifter som faller till betalning efter det aktuella budgetåret. Statens revisionsverk har årligen haft något att anmärka på i fråga om fullmakterna, antingen beträffande riktiga och tillräckliga uppgifter i bokslutet, budgetefterlevnaden eller den interna kontrollen.

Det stora antalet anmärkningar om fullmaktsuppföljningen återspeglar svårigheten att organisera fullmaktsuppföljningen inom förvaltningen. Således krävs det mer sakkunskap vid bokföringsenheterna för fullmaktsuppföljningen.¹

Flera förfaranden som stred mot budgeten gällde mervärdesskatteutgifter

Nio bokföringsenheters revisionsberättelser innehöll ett negativt ställningstagande till lagenligheten, dvs. en eller flera specificerade laglighetsanmärkningar om att bokföringsenheten inte till alla delar har följt budgeten eller de centrala bestämmelserna om den.¹ Förfarandena som stred mot budgeten eller bestämmelserna var något färre än 2020, då 11 bokföringsenheter fick ett negativt ställningstagande. År 2018 och 2019 var det dock endast 7 bokföringsenheter som fick ett negativt ställningstagande.

Nio bokföringsenheter fick ett negativt ställningstagande till lagenligheten i revisionsberättelsen för 2021.

Däremot tilldelade revisionsverket sammanlagt 13 laglighetsanmärkningar 2021, eftersom Utbildningsstyrelsen, Trafikledsverket, NTM-centralernas och arbets- och näringsbyråernas utvecklings- och förvaltningscenter och Institutet för hälsa och välfärd fick två laglighetsanmärkningar var. Merparten av anmärkningarna gällde ett förfarande som den aktuella bokföringsenheten inte tidigare har fått anmärkning om, men Utbildningsstyrelsen, Trafikledsverket och utvecklings- och förvaltningscentret fick vardera en laglighetsanmärkning 2021 av en orsak som de hade fått anmärkning om redan 2020.¹

Ett negativt ställningstagande till lagenligheten gäller i allmänhet ett enskilt delområde eller förfaringssätt inom ekonomiförvaltningen, och därmed innebär ett sådant ställningstagande inte att ämbetsverkets eller statens ekonomi som helhet skulle ha skötts lagstridigt eller att den bakomliggande orsaken skulle vara missbruk av statliga medel. Ett negativt ställningstagande till lagenligheten bör emellertid alltid betraktas som allvarligt avseende ekonomiförvaltningen vid ifrågavarande ämbetsverk.

Det klart vanligaste skälet till en laglighetsanmärkning 2021 var att bokföringsenheten hade använt förvaltningsområdets allmänna mervärdesskattemoment där det inte var tillåtet enligt budgeten. Fem bokföringsenheter fick en anmärkning av den här orsaken. Fyra av anmärkningarna gällde moment som hade budgeterats som momspliktiga. I dessa situationer skulle mervärdesskatteutgiften ha hört till samma moment som den egentliga utgiften. Den femte anmärkningen gavs för att förvaltningsområdets mervärdesskattemoment hade använts i samband med en momsfri räkning.¹

Flera bokföringsenheter ålades att ta tillbaka anslag som överförts till följande år på grund av att förfarandet strider mot budgeten.

Mervärdesskatteförfarandena som strider mot budgeten har i praktiken inneburit att den myndighet som gjort den felaktiga bokföringen har sparat de anslag som står till dess förfogande genom att bokföra sådana utgifter på förvaltningsområdets momsmoment som inte hör dit. Om det har varit fråga om ett flerårigt reservationsanslag har revisionsverket förutsatt att bokföringsenheten tar tillbaka det anslag som utan grund överförts till nästa år, dvs. den felaktigt bokförda mervärdesskatteutgiften av det anslag som överförts till nästa år. Fyra bokföringsenheter förutsattes ta tillbaka ett sådant anslag vid enheternas redovisningsrevision, vilket är klart mer än normalt. Tre av dessa fall gällde mervärdesskatteförfaranden och ett bokföringen av en intäkt på ett bruttobudgeterat moment i strid med budgeten.¹

Statens ansvarsförbindelser till andra pensionssystem bör redovisas mer övergripande

Statens pensionssystem omfattar pensionsskyddet för statens arbetstagare, som helt finansieras av staten. Dessutom finansierar staten i sin helhet de pensioner som Folkpensionsanstalten betalar ut, såsom folkpension och garantipension, och deltar i finansieringen av företagarpensionerna, lantbruksföretagarpensionerna och sjömanspensionerna.

Statens förbindelser till olika pensionssystem kommer att belasta statsfinanserna märkbart och utgör därmed ett betydande ekonomiskt ansvar. Pensionernas sammanlagda belopp uppgick till cirka 10,2 miljarder euro 2021. Således stod de för cirka 15 procent av alla anslag i statsbudgeten. Det är också viktigt att uppgifterna om pensionerna är korrekta med tanke på beslutsunderlaget, eftersom statsbokslutet ska ge riktiga och tillräckliga uppgifter om statens ansvarsförbindelser i olika pensionssystem.²

Förvaltningen och övervakningen av pensioner som helt eller delvis omfattas av statens finansieringsansvar är ändamålsenlig. De ansvarsförbindelser som hänför sig till statens pensionssystem har redovisats på behörigt sätt. De ansvarsförbindelser som uppstår av andra pensionssystem – bland annat företagarpensionen och lantbruksföretagarpensionerna – har ändå inte identifierats eller redovisats i statsbokslutet. Statens revisionsverk anser att dessa ansvarsförbindelser bör identifieras och redovisas som en del av statsbokslutet. Statsbokslutet förnyas och man har för avsikt att upprätta det förnyade bokslutet första gången för 2024. Det vore naturligt att ägna uppmärksamhet åt eventuella ändringar i samband med att statsbokslutet förnyas.²

Tillsynen, transparensen och effektiviteten bör utvecklas i fråga om understöd som beviljas av avkastningen från penningspelsverksamhet

Vinsten från penningspelsverksamhet som intäktsförts till staten har utgjort en betydande del av finansieringen av många samhälleliga funktioner. Understöd har beviljats av undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och jord- och skogsbruksministeriet. Social- och hälsoorganisationernas understödscentral (STEA), en självständig statsunderstödsmyndighet som fungerar i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet, har ansvarat för administrationen av de understöd som beviljas organisationer inom social- och hälsovården.³

Understöden från penningspelsavkastningen har gått till en tämligen oföränderlig grupp. Det minskar den faktiska effekten av understödskriterierna.

Administrationsprocesserna för understöden har till väsentliga delar följt bestämmelserna, men det finns brister i övervakningen av understöden och processen för beviljande av understöd är inte till alla delar tillräckligt transparent. Understöden från penningspelsverksamheten har beviljats till en tämligen oföränderlig grupp stödmottagare, vilket har minskat den faktiska effekten av understödskriterierna. Etablerade stödmottagare och allmängiltiga understödskriterier kan försämra transparensen i processen för beviljande av understöd. Det blir svårare att påvisa att de sökande behandlas jämlikt om transparensen inte är tillräcklig när understöd beviljas.³

Statsunderstödsmyndigheternas förfaranden vid administrationen av understöden avviker likaså på många sätt från varandra. Det förekom skillnader i ansökningarnas behandling, dokumentering, beredning av beslut och i de allmänna förfarandena vid övervakningen av hur understöden används. Skillnader i understödsvillkorens detaljer förekom också. Revisionen visar att det föreligger ett klart behov av att likrikta understödens förvaltningspraxis och främja tillgången till och utnyttjandet av information från statsunderstödsverksamheten. Även understödsverksamhetens transparens och öppenhet bör ökas.³

I statsbidragsmyndigheternas verksamhet konstaterades också skillnader i hur den understödda verksamhetens effektivitet beaktas i understödsprocessens olika skeden. Effektivitetsperspektivet är inte så nära förknippat med understödsprocessen att det i betydande grad skulle påverka fördelningen av understöd från penningspelsavkastningen. Riktlinjerna för understödens kostnadseffektivitet bör förtydligas.³

Avkastningen av penningspelsverksamheten har minskat och för att hantera en bestående mindre avkastning har man berett en ny finansieringsmodell som man har för avsikt att införa från och med 2024. I den nya modellen ska utgifter som finansieras med avkastningen från penningspel fördelas och avgöras i budgetprocessen på samma sätt som övriga utgifter som ingår i statsfinansernas utgiftsram.³

Kapitlet bygger på följande reviosioner och uppföljningar

1. Statsförvaltningens redovisningsrevisioner 2021 (på finska, Statens ämbetsverk på Åland på svenska)

2. Statens pensionssystem och statens ansvar i andra pensionssystem (1/2022)

3. Understöd som beviljats av penningspelsverksamhetens avkastning – Ändamålsenlighet i förvaltningen och förutsättningar för effektivitet (9/2022).

En fungerande förvaltning behöver planmässighet och konkreta mål

En god förvaltning av statsfinanserna kräver planmässighet. Tillräckligt konkreta och långsiktiga mål skapar en grund för att förvaltningsverksamheten samt dess resultat och ekonomiska effekter ska kunna styras och följas upp.

I samband med revisioner av organisationsfusioner, kompetensutveckling, rekryteringar och klimatfinansiering framgick det att planeringen inte har varit tillräckligt noggrann och långsiktig. När det gäller sammanslagningar av ämbetsverk har många av målen och deras eftersträvade effekter varit diffusa ur uppföljningens synvinkel. Planeringen av antalet statsanställda har varit kortsiktig i sådana uppgifter som staten själv utbildar arbetskraft till. Ämbetsverken förutser inte heller sitt kompetensbehov i tillräcklig utsträckning. Som ett led i utvecklingssamarbetet har sammanlagt över 600 miljoner euro beviljats i internationell klimatfinansiering 2017–2021, men utrikesministeriet har saknat en tydlig plan för hur regeringens riktlinjer om en ökad klimatfinansiering ska verkställas.

Behovet av en organisationsfusion bör motiveras och målen fastställas exakt

Sammanslagningar av ämbetsverk inom statsförvaltningen kräver bättre beredning, konkreta mål samt bedömning och uppföljning av de ekonomiska effekterna. Syftet med sammanslagningarna är att effektivisera och utveckla myndigheternas verksamhet, men organisationerna förändras nödvändigtvis inte nämnvärt efter en sammanslagning.¹

Revisionsverket granskade hur staten bereder, genomför och följer upp organisationsfusioner. Dessutom utvärderades om de uppställda målen för organisationsreformerna uppnås. Två nyligen genomförda ämbetsverksreformer togs upp som exempel: inrättandet av Konkurrens- och konsumentverket samt Livsmedelsverket. Konkurrensverket och konsumentverket slogs samman 2013 till Konkurrens- och konsumentverket, som fungerar inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde. Livsmedelsverket grundades 2019 inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde genom att Landsbygdsverket och Livsmedelssäkerhetsverket slogs samman. Vid sammanslagningen överfördes dessutom informationsförvaltningstjänster från Lantmäteriverkets it-servicecentral samt tillsynsuppgifter gällande användningen av växtskyddsmedel från Säkerhets- och kemikalieverket till Livsmedelsverket.¹

Revisionsverkets revision visade att de ekonomiska, digitala och övriga effekterna av de sammanslagningar som ledde till inrättandet av Konkurrens- och konsumentverket och Livsmedelsverket bedömdes mycket allmänt eller till och med svagt i beredningsskedet. I bedömningen av de ekonomiska effekterna skulle man kunna bland annat redogöra för alternativa åtgärder samt redovisa finansieringsberedskapen och uppgifter om hur effekterna utvecklas under olika tidsperioder eller jämförelseuppgifter om fördelar och kostnader. Inga egentliga ekonomiska utvärderingar eller andra konsekvensbedömningar gjordes för de sammanslagningar som ledde till inrättandet av Konkurrens- och konsumentverket och Livsmedelsverket. Det vore bra om man i fortsättningen exakt och konkret skulle slå fast behoven och målen för sammanslagningen av ämbetsverk, inklusive effekterna i euro.¹

Uppföljningsbehoven bör beaktas i planeringsskedet av en sammanslagning, samtidigt som konkreta mål, kriterier för framgång och utvärderingsprocesser bör fastställas.

Sammanslagningarna föregicks inte av en omfattande utredning av metodvalet och man övervägde inte heller vilka alternativa metoder eller lösningsmodeller det fanns för att de önskade målen skulle kunna uppnås. Även i regeringens propositioner granskades alternativen i ganska liten utsträckning eller också saknas de helt. Man ställde inte upp tillräckligt konkreta mål och mätare för hur sammanslagningarnas framgångar skulle kunna utvärderas. Många av målen och deras eftersträvade effekter har varit diffusa ur uppföljningens synvinkel. Förutsättningen för att sammanslagningar ska kunna följas upp är att målen för dem är tillräckligt konkreta och att det finns processer och någon form av framgångskriterier eller indikatorer för att följa upp genomförandet och effekterna av dem. Därför bör behovet av uppföljning beaktas redan när en sammanslagning planeras.¹

Staten har ingen gemensam princip eller anvisning för myndighetsreformer som skulle styra granskningen av reformerna med tanke på ämbetsverken och strukturen som helhet. Det har inte heller funnits anvisningar för hur man bedömer om ämbetsverk behöver slås samman. Finansministeriet har dock i december 2021 gett ut en rekommendation om de principer som ämbetsverken ska följa vid organiseringen av statsförvaltningens funktioner.¹

Organisationerna förblir nästan oförändrade efter sammanslagningarna

Sammanslagningarna inverkade endast i liten utsträckning på ledningssystemet och organiseringen av kärnuppgifter vid Konkurrens- och konsumentverket och Livsmedelsverket. Vid båda ämbetsverken kan man fortfarande tydligt skönja de gamla organisationerna. Den största förändringen vid Livsmedelsverket gällde informationsförvaltningen, som gjordes om till en ny verksamhetshelhet.¹

Ledarskapet och ledningssystemet har avgörande inverkan på hur och i vilken mån de mål som ställts upp för sammanslagningen uppnås. Ledningsuppgifterna och ledningssystemen vid de granskade ämbetsverken motsvarar i stor utsträckning sina föregångare vid de tidigare ämbetsverken i fråga om hur kärnuppgifterna organiseras och sköts. Vid Livsmedelsverket skapades dessutom nya strukturer för den strategiska ledningens behov.¹

Konkurrens- och konsumentverkets och Livsmedelsverkets resultatstyrning har genomgått en förändring från detaljerad styrning till en mer omfattande och strategisk styrning på högre nivå. I stället för konkreta prestationsmål ger det styrande ministeriet ämbetsverket en strategisk riktning som verket ska sträva efter.¹

Sammanslagningarnas effekter på resultatstyrningen har varit liten. Både resultatmålen och organiseringen av resultatstyrningen har i hög grad varit likadana som före sammanslagningarna, även om man i resultatmålen har övergått till en mer strategisk nivå. Samtidigt som resultatstyrningen har blivit mer strategisk har ministerierna sporadiskt eller i liten utsträckning följt upp hur målen för sammanslagningen har uppnåtts. Bättre uppföljning av sammanslagningar skulle behövas i fråga om mätningen av de förnyade organisationernas effektivitet och resultat.¹

Antalet statligt anställda planeras endast per uppgift eller per ämbetsverk

Statens revisionsverk har i två revisioner granskat statlig kompetensutveckling och rekrytering samt personalplaneringen i anslutning till dessa. Revisionerna gällde statens styrning² samt ämbetsverkens verksamhet³ i kompetensutveckling och rekrytering.

Antalet anställda inom budgetekonomin har minskat betydligt under 2000-talet: år 2000 var antalet anställda cirka 124 000 men 2021 endast cirka 78 000. Organisationsförändringar har varit den största orsaken till minskningen. Till exempel flyttades universitetsväsendet och dess personal utanför budgetekonomin år 2010. Under de senaste åren har antalet anställda dock ökat igen: från 2016 till 2021 ökade antalet med över fem tusen personer, dvs. med cirka sju procent.²

Staten planerar inte antalet anställda strategiskt och på lång sikt.

Ökningen av personalstyrkan har inte planerats. Staten har ingen sådan strategisk personalplanering där man på längre sikt skulle fastställa den önskade personalstyrkan. Personalstyrkans ändamålsenliga storlek beror på vilka arbetsuppgifter som ingår i den statliga budgetekonomin och hur mycket anslag staten anvisar för personalens löner och övriga kostnader.²

Figur: Antalet anställda inom budgetekonomin 2000–2021. (Källa: Granskaforvaltningen.fi)

Planeringen av personalstyrkan ankommer på de ministerier som styr verksamheten och ekonomin inom förvaltningsområdena samt på ämbetsverken och inrättningarna själva. Å andra sidan styr också statsrådet antalet anställda på olika sätt. I regeringsprogrammen och statsrådets redogörelser har man ställt upp mål för myndigheternas personalstyrka och i ekonomiplaneringen har antalet anställda per ämbetsverk eller uppgift styrts mycket noggrant.²

Mål som gäller personalens storlek har ställts upp till exempel för polisväsendet, Nödcentralsverket och Försvarsmakten. De kvantitativa målen har huvudsakligen varit konsekventa och relativt tydliga, även om målet för antalet poliser ofta har ändrats. Målet som ställts upp för polisen har endast gällt antalet polismän, även om cirka en fjärdedel av polisens personal består av annan personal än polismän. Att endast ställa upp ett mål för antalet polismän kan leda till att man strävar efter att uppnå målet genom att på ett oändamålsenligt sätt ersätta den övriga personalen med polismän.²

Styrningen har såtillvida varit konsekvent att den i budgetpropositionerna målsatta personalstyrkan har framställts som en faktor som påverkar anslagens dimensionering. Å andra sidan har dimensioneringen av anslagen påverkats av flera olikriktade faktorer: ett anslag har alltså kunnat höjas för att öka personalstyrkan men samtidigt sänkas på andra grunder.²

Staten ordnar själv den utbildning som krävs för uppgiften för upp till en fjärdedel av sin personal.

Staten ordnar själv den utbildning som krävs för uppgiften för upp till en fjärdedel av sin personal. Sådana personalgrupper är till exempel officerare vid Försvarsmakten, gräns- och sjöbevakare, poliser, nödcentralsoperatörer samt väktare vid Brottspåföljdsmyndigheten. För att rekryteringen av dessa personalgrupper ska lyckas, krävs det varje år att ett tillräckligt antal personer avlägger en sådan examen som krävs för tjänsten. Antalet studieplatser och avlagda examina för nödcentraloperatörer, poliser och väktare har varierat mycket under det senaste decenniet. Det behövs långsiktig planering av antalet studieplatser för att de mål som ställts upp för antalet anställda ska kunna uppnås. Därför borde finansministeriet i samarbete med de andra ministerierna stärka statens personalplanering på längre sikt, särskilt beträffande de uppgifter för vilka staten själv utbildar arbetskraft.²

Den kompetens som ämbetsverken behöver planeras ännu inte långsiktigt

Vid staten har man redan länge varit medveten om att effektiv förvaltning kräver kompetent personal. Till exempel i statsrådets senaste personalpolitiska riktlinjer från 2001 konstateras att förvaltningsenheterna bör kunna rekrytera och behålla sådan personal i sin tjänst som är yrkeskunnig, arbetsför och motiverad och som ständigt utvecklas. Mätt enligt utbildningsnivå har kompetensnivån i statens personal stigit: år 2021 hade cirka 57 procent en högskoleexamen, vilket är 17 procentenheter mer än år 2002.^2, 3

Den statliga HR-styrgruppen har betonat kompetensutveckling, och målet syns i de flesta resultatavtalen. Målen för kompetensutvecklingen i ämbetsverkens resultatavtal är dock fortfarande av allmän natur, vilket gör deras styrande effekt svag och utfallet svårt att mäta. Undersökningar som mäter arbetstillfredsställelsen visar att statligt anställda är rätt nöjda med sina möjligheter att lära och förnya sig i arbetet, samt med hur staten som arbetsgivare upprätthåller och höjer deras kompetens. Statens satsning på kompetensutveckling kan utredas främst på basis av den personalutbildning som staten bekostar. En stor del av utvecklingsarbetet sker dock genom inlärning i arbetet. ^2, 3

De mål för kompetensutveckling som ingår i resultatavtalen har en svag styrande effekt och det är svårt att utreda hur målen uppfylls.

Ämbetsverkens personalplanering och föregripande åtgärder har sitt fokus på antalet anställda, pensioneringar och övriga avgångar, samt på ersättande rekryteringar. Ämbetsverken förutser inte systematiskt den kompetens de behöver och deras personalplanering beaktar inte den kompetens som faller bort. Detta utgör en risk för ämbetsverkens verksamhet och för uppnåendet av de operativa målen. Ämbetsverken har inte skapat någon dokumenterad översikt över de personalresurser och den kompetens som behövs i framtiden.³

Man har strävat efter att utveckla personalens kompetens genom att främja rörlighet. Ett av statens gemensamma personalpolitiska mål har varit att öka personalens, kunskapens och informationens rörlighet. Det har dock inte fastställts någon målnivå för rörligheten, och rörligheten för kunskap och information har inte definierats eller utretts närmare. Vid ämbetsverken har rörligheten närmast uppfattats som personalens rörlighet. För att främja rörligheten bör begreppet definieras mer exakt. I synnerhet bör det klargöras vad rörlighet för kunskap och information skulle kunna innebära i praktiken.^2, 3

Tydliga mål och genomförandeplaner har saknats för den finländska internationella klimatfinansieringen

I Parisavtalet har Finland förbundit sig att tillsammans med andra industriländer finansiera klimatåtgärder i utvecklingsländerna. Vid revisionen framkom att Finland inte har någon offentlig plan för den växande klimatfinansieringens omfattning, fördelning och kostnadseffektivitet.⁴

Den internationella klimatfinansieringen ingår i det finländska offentliga utvecklingssamarbetet, som administreras av utrikesministeriet. År 2017–2020 uppgick Finlands klimatfinansiering till cirka 47–147 miljoner euro. Dess andel av hela utvecklingssamarbetet var cirka 6–15 procent. Enligt preliminära uppgifter för 2021 uppgår klimatfinansieringen till 183 miljoner euro, vilket är cirka 15 procent av utbetalningarna för utvecklingssamarbetet. Statsminister Marins regering har slagit fast att Finlands klimatfinansiering ska utökas och att medlen ska riktas lika till begränsning av och anpassning till klimatförändringen.⁴ Utrikesministeriet meddelade i mars 2022 att Finlands internationella klimatfinansiering nästan kommer att fördubblas under denna regeringsperiod.

Klimatfinansieringens planering har inte varit särskilt transparent.

Utrikesministeriet har saknat en tydlig plan för hur regeringens riktlinjer ska verkställas i sin helhet, samt hurdana val som ska göras vid fördelningen och på vilka grunder. Även resultatkartorna och indikatorerna för ministeriets utvecklingspolitik saknar kvantitativa mål för begränsning av och anpassning till klimatförändringen. I och med att finansieringens storlek eller andra strategiska mål inte har framställts i offentligheten, har planeringen av finansieringen inte varit särskilt transparent. Därmed är det svårt att bedöma kostnadseffektiviteten.⁴

Figur: Finlands offentliga internationella klimatfinansiering 2010–2020. (Källa: Plan för Finlands internationella klimatfinansiering, på finska. Utrikesministeriets publikationer 2022:2)

Målen för klimatfinansieringen har preciserats till en viss del i utrikesministeriets styrdokument som gäller enskilda finansieringsinstrument och organisationer som kanaliserar finansieringen. Ministeriets praxis och möjligheter att påverka kostnadseffektiviteten i klimatfinansieringens olika instrument varierar dock mycket och utrikesministeriet följer inte systematiskt upp klimatresultaten för alla finansieringsinstrument.⁴

För att utrikesministeriet ska kunna följa upp och rapportera om klimatfinansieringens kostnadseffektivitet på ett ändamålsenligt sätt bör ministeriet ha tillgång till så systematisk och enhetlig information som möjligt om resultaten av klimatåtgärder som genomförts via olika finansieringsinstrument och organisationer. Både Finland och de andra finansierande länderna står inför stora utmaningar i det här avseendet.⁴

Revisionsverket rekommenderade att utrikesministeriet utarbetar en offentlig plan över hur ministeriet utökar och fördelar den finländska internationella klimatfinansieringen, samt redogör för valen, prioriteringarna och påverkansmålen i anslutning till den. Utrikesministeriet bör också utveckla den operativa planeringen och beslutsfattandet gällande klimatfinansieringen. Det vore viktigt att motivera besluten om klimatfinansieringen även med tanke på klimatresultaten och säkerställa att finansieringens resultat följs upp, statistikförs och rapporteras så systematiskt och enhetligt som möjligt.⁴  I mars 2022 publicerade utrikesministeriet för första gången en långsiktig plan för den finländska internationella klimatfinansieringen som sträcker sig fram till 2026.

Kapitlet bygger på följande revisioner