Verotuksen automatisoinnista johtuvat säädösmuutokset tulisi tehdä systemaattisesti ja verolainsäädäntöä yksinkertaistaa ja selkeyttää. Laillisuustarkastuksen tavoitteena on tarkastaa, onko valtion taloudenhoidossa toimittu säännösten mukaisesti.
Tarkastusviraston kannanotot
Verohallinnon ja Tullin vuosien 2012–2015 tilintarkastusten yhteydessä on tehty useita verotuloihin liittyviä tarkastuksia. Verohallinnon tarkastukset ovat kohdistuneet tuloverotukseen, verotilillä käsiteltyihin oma-aloitteisesti maksettaviin veroihin ja veronluonteisiin maksuihin sekä veronsaajatilityksiin. Tullin tarkastukset ovat kohdistuneet uusien ajoneuvojen autoverotukseen sekä valmisteverotukseen. Lisäksi kuhunkin tarkastettuun verolajiin on kohdistunut järjestelmätarkastus. Kustakin tarkastuksesta on laadittu erillinen väliraportti.
Kaikki verotuloja koskeneet tarkastukset ovat liittyneet tavalla tai toisella verotuksen automatisointiin. Tässä laillisuustarkastuksessa on aiemmin tehtyjen tarkastusten yhteenvetona haettu vastausta kysymyksiin, ovatko automatisoitua verotusprosessia koskevat verotusmenettelysäännökset sisäisen valvonnan kannalta ajantasaisia ja selkeitä ja onko verotusprosessin sisäinen valvonta asianmukaista ja riittävää.
Ensimmäisessä kysymyksessä on kiinnitetty huomiota verotusmenettelyjä koskevien säännösten ajantasaisuuteen ja toiminnallisuuteen. Toisessa kysymyksessä sisäisen valvonnan asianmukaisuutta ja riittävyyttä on tarkastettu verotusprosessiin sisältyvien erilaisten kontrollien näkökulmasta.
Verotuksen toimittamisessa on asteittain ensin käytännössä ja myöhemmin säädöstasolla luovuttu ”tunnollisesta harkinnasta”, kuten vuonna 1996 voimaan tulleessa verotusmenettelylaissa alun perin säädettiin. Tunnollisen ja tapauskohtaisen harkinnan sijaan tuloverotuksen toimittamisessa on vuodesta 2006 alkaen sovellettu menettelyä, jossa veroviranomaisen on tutkittava saamansa tiedot ja selvitykset tavalla, joka on perusteltua asian laatu, laajuus, verovelvollisten yhdenmukainen kohtelu ja verovalvonnan tarpeet huomioon ottaen. Veroilmoitusten automaatioprosessissa tapahtuvalla tutkinnalla pyritään tunnistamaan ja valikoimaan veroilmoitusten manuaaliseen käsittelyyn veroriskin ja -intressin kannalta merkittävät virheet ja puutteet.
Autovero- ja valmisteverotuslaeissa ei ole tehty vastaavaa verotuksen automatisoinnista johtuvaa säädösmuutosta, vaikka verotuksen toimittaminen myös näissä verolajeissa perustuu käytännössä valikointiin. Laajasta tutkimisvelvoitteesta tinkiminen edellytti tuloverotuksessa myös verotuksen oikaisua koskevien säännösten täsmentämistä. Autovero- ja valmisteverotuslaeissa ei ole uudistettu myöskään verotuksen oikaisusäännöksiä muutoksen edellyttämällä tavalla. Arvonlisäverotusta koskevat muutostarpeet on otettu huomioon vuoden 2017 alusta voimaan astuvassa oma-aloitteisten verojen verotusmenettelylaissa, johon on sisällytetty muun muassa valikointia koskeva säännös.
Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Valikointiin perustuva tutkimissäännös on siten periaatteellisesti merkittävä muutos.
Automaatioprosessissa tapahtuvalla tutkinnalla pyritään lisäämään verotusmenettelyn ja verotusta koskevan sisäisen valvonnan tehokkuutta. Valikointien tehokkuus riippuu siitä, miten hyvin eri valikointiehdoilla havaitaan toimenpiteitä vaativat tapaukset. Jos valvontaan nousee paljon tarpeetonta selvitystyötä vaativia tapauksia, se heikentää kontrollin tehokkuutta. Toisaalta tarkastuksen perusteella on todettava, että valikoinneissa ei tunnisteta kaikkia verotettavan tulon laskentaan vaikuttavia virheitä ja puutteita.
Valikointien määrään ja valikointiehtoihin vaikuttaa Verohallinnon pyrkimys painottaa verovalvonnan kohdentamista verovajeen ja harmaan talouden näkökulmasta euromääräisesti olennaisimpien virheiden ja väärinkäytösten havaitsemiseen. Valikoinnit perustuvat valtakunnallisesti yhdenmukaisiin ja riskienarviointiprosessin perusteella muuttuviin valikointiehtoihin. Valikointiehtojen määrittelyllä Verohallinto voi järjestää verovalvonnan haluamalleen tasolle tai mitoittaa sen käytettävissä olevien resurssien mukaan.
Automaatiossa tapahtuvassa verovalvonnassa on kyse tasapainoilusta tehokkuusvaatimuksen ja verovelvollisten yhdenmukaisen kohtelun välillä. Valikointiehdot johtavat siihen, että samanlaisia tapauksia tai euromääräisesti samaa suuruusluokkaa olevia tapauksia tutkitaan periaatteessa yhdenmukaisin perustein. Valikointiehtojen ulkopuolelle jääviä tapauksia ei sen sijaan tutkita tarkemmin, mikä heikentää verotuksen yhdenmukaisuutta. Verotuksessa valikointien käsittelyä ja ratkaisumenettelyä ohjaavat myös Verohallinnon sisäisissä työohjeissa määritellyt poikkeamisrajat ja tutkimiskynnykset. Tarkastuksen perusteella valikointien määrä on vähentynyt vuosittain, minkä lisäksi euromääräisiä rajoja valikointien tutkimisessa on nostettu. Samalla on vähennetty tutkittavien asioiden määrää.
Jotta voidaan pienentää verovajetta, ylläpitää korkeaa veromoraalia ja varmistaa verovalvonnan tehokkuus ja vaikuttavuus, verolainsäädännön kehittämisellä ja automaation lisäämisellä tulisi mahdollistaa verotusprosessien toimintojen ja sisäisen valvonnan tehokas järjestäminen. Se vähentäisi valvontaprosessiin liittyvää sisäisen valvonnan riskiä ja mahdollistaisi verovalvonnan suuntaamisen nykyistä laajemmin olennaisten ja tulkinnanvaraisten asioiden selvittämiseen.
Verolainsäädäntöä yksinkertaistamalla ja selkeyttämällä sekä toimintoja ja sisäistä valvontaa automatisoimalla voitaisiin myös vähentää verotusprosesseihin liittyviä laadunhallinnan riskejä.
Sisäisen valvonnan näkökulmasta muodollisen vero-oikeuden säännökset, kuten verotusmenettelysäännökset, ovat olennaisia, sillä ne toisaalta luovat perustan sisäiselle valvonnalle ja toisaalta varmistavat aineellisen vero-oikeuden säännösten noudattamisen. Säädösvalmistelussa niitä tulisi siten systemaattisesti arvioida myös sisäisen valvonnan näkökulmasta.
Sisäinen valvonta ja riskienhallinta ovat tehokkaimmillaan silloin, kun ne on integroitu osaksi tavanomaisia johtamisen ja toiminnan prosesseja ja rakennettu sisälle toimintayksikön toimintoihin. Tällöin tärkeimmät riskit tunnistetaan, niiden merkitys arvioidaan ja tarvittavat riskienhallintaratkaisut tehdään kulloisenkin päätöksenteon ja toiminnan organisoimisen yhteydessä. Sisäisen valvonnan kontrollien järjestämisessä tulisi ensisijaisesti painottaa virheiden ja väärinkäytösten ehkäisyä niiden havaitsemisen sijaan, mikä tulisi huomioida järjestelmiä kehitettäessä.
Lisäksi sisäisen valvonnan kontrolleilla tulisi tehokkaasti vaikuttaa riskin toteutumisen todennäköisyyteen tai vähentää toteutuneen riskin aiheuttamia haitallisia vaikutuksia, mikä edellyttäisi riskin, väärinkäytöksen, puutteen tai virheen havaitsemista mahdollisimman reaaliaikaisesti. Sisäinen valvonta on asianmukaisesti järjestetty, kun tunnistettujen riskien sisäisen valvonnan kontrollit on määritelty siihen osaan kokonaisprosessia, jossa riskienhallinta on tehokkainta.
Tarkastusviraston suositukset
Verotusmenettelysäännökset eri verolajeissa tulisi uudistaa systemaattisesti siten, että niissä otetaan huomioon myös verotuksen automatisoinnista johtuvat muutostarpeet.
Verotusmenettelyjä koskevassa säädösvalmistelussa tulisi arvioida säännöksiä aina myös sisäisen valvonnan näkökulmasta.
Verolainsäädäntöä olisi mahdollisuuksien mukaan yksinkertaistettava ja selkeytettävä.
Sisäisen valvonnan kontrollien järjestämisessä tulisi ensisijaisesti painottaa virheiden ja väärinkäytösten ehkäisyä niiden havaitsemisen sijaan. Tämä tulisi huomioida myös tietojärjestelmiä kehitettäessä.
