Organisationen för oljebekämpning kommer att ändras. Ändringarna kan dock leda till ett mer komplicerat oljebekämpningssystem och sämre miljökännedom, och ändringarnas konsekvenser för verksamhetens kostnadseffektivitet är inte heller klara.
Skribent: Markku Turtiainen
I anslutning till ändringen av räddningslagen planerades (utkast till regeringens proposition, 1.11.2017) att den högsta ledningen, styrningen och övervakningen av bekämpningen av oljeskador och fartygskemikalieolyckor ska överföras från Miljöministeriet till Inrikesministeriet. Gränsbevakningsväsendet, som är underställt Inrikesministeriet, ska leda räddningsverksamheten vid bekämpning av fartygsoljeskador och fartygskemikalieolyckor, om skadan har inträffat på öppet vatten inom Finlands havsområde eller i Finlands ekonomiska zon.
Hur motiverad är propositionen? Den befintliga oljebekämpningsorganisationen på havsområden leds av Finlands miljöcentral (SYKE). Organisationen har fungerat väl, fastän verksamheten inte har prövats i praktiken vid en omfattande fartygsoljeskada.
Oljebekämpningssystemet kan bli komplicerat
Ändringen av organisationen för oljebekämpning motiveras med att den kommer att förtydliga den operativa ledningen av bekämpningen av oljeskador och kemikalieolyckor till havs. Miljöministeriet ska dock ansvara för Oljeskyddsfonden som är en viktig finansiär av oljebekämpningsresurserna. Dessutom ska Miljöministeriet fortfarande ha hand om den allmänna ledningen, uppföljningen och utvecklingen av efterbehandlingen av oljeskador i anslutning till oljebekämpning. SYKE ska fortfarande erbjuda experttjänster som stöder bekämpningen samt forskning på det aktuella området. Systemet för oljebekämpning kan i själva verket bli mer komplicerat än nu.
Vad händer med miljökännedomen?
Den omfattande överföringen av uppgifterna är en stor omorganisering. Inrikesministeriet ska ta över miljörelaterade uppgifter som tidigare har hört till Miljöministeriets förvaltningsområde. Ändringen kan göra ansvarsfördelningen otydlig.
Det finns flera faser vid stora fartygsoljeolyckor: högsjöbekämpning, kustbekämpning och sanering av stränder. Faserna kan följa varandra, men vanligen krävs det att åtgärderna vidtas samtidigt för att verksamheten ska vara effektiv. Gränsbevakningsväsendets roll och behörighet har ett tydligt samband enbart med ledningen av högsjöbekämpningen.
Gränsbevakningsväsendet är den ledande sjöräddningsmyndigheten. Vid en fartygsolycka är räddning av människoliv den första och viktigaste uppgiften. Vid flertypsolycka där en fara hotar både människor och miljön gäller det att först rädda människoliv. På grund av brådskande personräddning kan det hända att tiden inte räcker till för att beakta miljöaspekter i tid, om en och samma organisation bär huvudansvaret för båda uppgifterna. I det befintliga systemet kan miljöuppgifter inledas under ledning av SYKE samtidigt med sjöräddningsfasen.
Organisationen för oljebekämpning ska utvecklas på tillräckligt lång sikt. Utvecklingen kan inte enbart bygga på en teknisk ledning av verksamheten, utan substanskunskapen om oljeskador bör säkerställas. Bekämpning av miljöolyckor på havsområden handlar uttryckligen om miljöskydd. Om den allmänna ledningen överförs till Inrikesministeriet och Gränsbevakningsväsendet, ska särskild uppmärksamhet vid bekämpningen ägnas åt att alla biologiska aspekter på havsmiljön blir beaktade i den grad det är ändamålsenligt.
Enligt utkastet till regeringens proposition ska de personresurser som har fördelats på SYKE:s bekämpningsåtgärder överföras till Inrikesministeriet. Detta kan minska risken för att de biologiska aspekterna på havsmiljön inte blir beaktade i tillräckligt hög grad. Den överförda sakkännedomen kan dock med tiden börja inskränka i en förvaltningsmiljö som inte stöder upprätthållandet av kännedomen. Även den kvarstående forskningen på SYKE kan bli lidande om SYKE inte längre får sådan respons på praktiskt bekämpningsarbete som berikar forskningssynvinklar.
Ökar kostnadseffektiviteten till följd av överföringen av uppgifterna?
Vid ändringen ska en del av personalen på Miljöministeriets förvaltningsområde flyttas till Inrikesministeriets förvaltningsområde. Personalresurser som motsvarar ungefär tre årsverken ska flyttas från SYKE och resurser som motsvarar ungefär ett årsverke ska flyttas från närings-, trafik- och miljöcentralerna. Propositionen förutsätter inga ytterligare årsverken, utan det är fråga om överföring av årsverkena mellan förvaltningsområdena och ämbetsverken. Anslagen ökar inte heller.
Det är dock tvivelaktigt om ändringen inte ens är statsfinansiellt kostnadsneutral, eftersom Inrikesministeriet och Gränsbevakningsväsendet, som är underställt ministeriet, till följd av ändringen sannolikt behöver nya resurser för att kunna utveckla substanskunskapen, och även för personalutbildning.
Även om de egentliga oljebekämpningsuppgifterna överförs till Inrikesministeriets förvaltningsområde, ska SYKE fortfarand ha hand om sakkunniguppgifter som stöder och utvecklar oljebekämpningen, till exempel modellering, framtagning av miljödata som stöd för bekämpningen, undersökning och bedömning av skadornas miljökonsekvenser och omsorg om oljeskadade djur. Miljöskadejouren kan inte heller avvecklas. Överföring av oljebekämpningsuppgifterna kommer inte att minska de resurser som behövs inom miljöförvaltningen.
En omfattande överföring av ledningen av oljebekämpningen till Inrikesministeriets förvaltningsområde kräver grundliga ekonomiska beräkningar av om kostnadseffektiviteten i oljebekämpningen på havsområden ökar till följd av överföringen. Sådana beräkningar har ännu inte gjorts: i utkastet till regeringens proposition behandlas endast överföringen av resurserna mellan förvaltningsområdena.
Kan en mindre omfattande överföring av uppgifterna ändå vara ett bättre alternativ?
Vid beredningen av förslaget till bekämpning av miljöskador till havs granskades också en mindre omfattande organisering av oljebekämpningsuppgifterna. Detta skulle vara ett enkelt och mindre riskfyllt sätt att förtydliga ledningsansvaret i praktiken.
Vid en mindre omfattande överföring av uppgifterna ska endast den egentliga operativa ledningen av högsjöbekämpningen överföras till Gränsbevakningsväsendet, som skulle leda bekämpningsflottan. Det skulle inte ändra det nuvarande läget nämnvärt. Även nu ankommer den operativa ledningen av offshoreverksamheten ofta i praktiken på den mest erfarna befälhavaren för bekämpningsfartyget. Till följd av ändringen ska Gränsbevakningsväsendet redan ha hand om uppgiften. Enligt en sådan modell är det möjligt att utnyttja Gränsbevakningsväsendets ledningskompetens och kommunikationsförbindelser, men ändringarna i lagstiftningen blir små.