Tapa, jolla hallitus on esittänyt tiedot säästötavoitteestaan, on epätavallisen läpinäkymätön.
Kirjoittaja
Pääministeri Orpon hallitusohjelmassa on asetettu tavoitteeksi säästää kehyksen piiriin kuuluvista menoista 1,5 miljardia euroa vuonna 2027. Syksyllä julkaistussa julkisen talouden suunnitelmassa tarkentui, että tuosta 1,5 miljardista eurosta kehyksen piiriin kuuluvia säästöjä on itse asiassa vain 944 miljoonaa euroa. Loput 511 miljoonaa säästöistä kohdentuukin kehyksen ulkopuolelle, käytännössä sosiaaliturvamenoihin.
On poikkeuksellista, että hallitus ei ole tuonut selkeästi esiin 1,5 miljardin säästöpäätösten vaikutusta kehykseen ja sen ulkopuolelle. Ilman tätä tietoa on helppo jäädä virheelliseen käsitykseen, että 1,5 miljardin säästötavoite koskisi ainoastaan kehysmenoja.
Hallituksella on kuitenkin ollut jo hallitusohjelmasta päätettäessä saatavilla tieto, että kaikki säästöt eivät kohdistu kehyksen piiriin. Niinpä tiedottamisen epäselvyyttä voi pitää merkittävänä ongelmana.
Lukujen taakse on vaikea päästä
Tieto 944 miljoonan euron säästöistä kehyksessä löytyy ainoastaan julkisen talouden suunnitelman luvun 5.1 taulukosta sellaiselle lukijalle, joka osaa lisätä rivillä ”Kehystason tekninen korjaus: kehyksen ulkopuoliset menot, joihin kohdistuu säästöjä, lisätään kehysmenojen tasoon” olevan 511 miljoonan euron summan rivin ”Hallitusohjelman mukaiset kehykseen kuuluvat menot yhteensä” summaan – 1 455 miljoonaa euroa.
Ilman mainittua laskutoimitusta jopa taulukon perusteella jää helposti käsitys, että kehysmenoissa olisi toteutumassa 1,5 miljardin euron säästötavoite, vaikka hallitus on päättänyt vain 944 miljoonan euron säästöistä.
Perinteisesti jo hallitusohjelmassa eduskunnalle on annettu yksiselitteinen tieto päätösten vaikutuksista kehystasoon. Sipilän hallitusohjelmassa tavoiteltu vaikutus kehysmenoihin oli –1,2 miljardia euroa ja Marinin hallitusohjelmassa +1,4 miljardia euroa. Nämä luvut kirjattiin myöhemmin sellaisinaan myös kehyspäätökseen.
Orpon hallitus on jatkanut perinnettä ja ilmoittaa vastaavasti pienentävänsä kehyksen piiriin kuuluvia menoja –1,5 miljardia euroa, vaikka todellisuudessa siitä kohdentuu kehysmenoihin –944 miljoonaa euroa ja kehyksen ulkopuolelle –511 miljoonaa euroa.
Kehyksen ulkopuolisten menojen säästöjen todentaminen on vaikeaa myös valvojalle
Hallitukset eivät ole aiemmin tehneet leikkauksia valtion budjettimenoihin kehyksen ulkopuolisia menoja vähentämällä. Kehyksen ulkopuolella voi hallituksen päätöksillä leikata menotasoa ainoastaan automaattisista vakauttajista eli työttömyysturvasta, palkkaturvasta, asumistuesta tai toimeentulotuesta. Aiemmilla hallituskausilla valtiontalouden tasapainottaminen näiden menojen leikkauksilla on kuitenkin ollut käytännössä mahdotonta, sillä kehyssäännön mukaisesti leikkausten säästövaikutukset on käytetty kehyksessä muihin menoihin.
Orpon hallitus on kuitenkin muotoillut kehyssääntöä uudelleen siten, että edellä mainittujen sosiaaliturvamenojen leikkausten säästövaikutuksia ei saisi käyttää muihin menoihin kehyksessä, jos leikkauksilla on tavoiteltu julkisen talouden vahvistamista. Tämä linjaus on välttämätön lähtökohta, jos julkista taloutta aiotaan edes teoriassa vahvistaa kehyksen ulkopuolisia sosiaaliturvamenoja leikkaamalla.
Tästä muutoksesta huolimatta kehyksen ulkopuolisia menoja koskevat säästötavoitteet eivät ole yhtä uskottavia kuin kehyksen piiriin kuuluvien menojen säästötavoitteet. Ulkopuolisiin menoihin kohdistuvien säästölaskelmien taustalla on lakimuutosten taloudellisten vaikutusten arviointeja, joihin liittyy merkittävää epävarmuutta. VTV on aiemmin tuonut esiin, että esimerkiksi aktiivimallin arvioidut säästövaikutukset jäivät kokonaisuudessaan kehykseen muihin menoihin käytettäviksi, vaikka kaikki säästöt eivät toteutuneet.
Hallituksen 1,5 miljardin säästötavoitetta laskiessa on huomioitu vain osa lakimuutosten taloudellisista vaikutuksista, käytännössä leikkausten arvioitu vaikutus kehysten ulkopuolisten määrärahojen tasoon. Laskelmissa ei ole huomioitu verotulojen laskua tai sitä, muuttuvatko työllistymisen kannustimet ja mihin suuntaan. Esimerkiksi työttömyysturvaa koskevia säästöjä on mukana laskelmissa, vaikka hallituksen esityksessä arvioitiin, että muutokset eivät vahvista valtiontaloutta. Lisäksi laskelmissa jää huomiotta kokonaan muutosten vaikutukset kulutukseen ja palveluiden tarpeeseen.
Tilanne on täysin erilainen kehystasoon vaikuttavien säästöpäätösten osalta. Kun kehystasosta vähennetään 944 miljoonaa, tämä säästö tulee toteutumaan, kun hallitus vain noudattaa asettamaansa kehyssääntöä hallituskauden ajan. Vaikka yksittäisiin säästöpäätöksiin kehyksessä tulisi muutoksia tai ne jäisivät toteutumatta, kehystasossa voidaan silti pysyä priorisoimalla muista menoista.
Kehyssääntö takaa, että kehystasossa huomioidut hallituksen päätökset tulevat toteutumaan. Tästä syystä hallituksen säästötavoitteella on aivan erilaista painoarvoa silloin, kun se koskee kehysmenoja.
Säästötavoitteita tulisi asettaa vain kehysmenoille
Kun 1,5 miljardin säästötavoitteessa lasketaan yhteen kehysmenot ja kehyksen ulkopuoliset menot, tulee hallituksen säästötavoitteen toteutumisen seurannasta poikkeuksellisen vaikeaa. Jo vuoden 2024 täydentävässä talousarvioesityksessä on käynyt ilmi, etteivät kehyksen ulkopuolelle suunnitellut säästöt tule toteutumaan.
Tämän johdosta hallitus on nostanut kehyksen piiriin kuuluvien menojen säästötavoitetta yhteen miljardiin ja laskenut kehyksen ulkopuolisten menojen säästötavoitteen 449 miljoonaan. Muutokset jatkuvat hallituskauden loppuun asti sen mukaan, miten säästötavoitteeseen sisältyviä kehyksen ulkopuolisia menoja koskevat päätökset muuttuvat ja laskelmat tarkentuvat.
VTV seuraa 1,5 miljardin säästötavoitteen toteutumista ja raportoi siitä hallituskauden loppuun asti, koska vasta silloin selviää, mikä osuus 1,5 miljardin säästöistä on lopulta kohdistunut kehyksen piiriin kuuluviin menoihin. VTV ei valitettavasti pysty seuraamaan säästötavoitteen toteutumista kehyksen ulkopuolisten menojen osalta, sillä tarkkaa arviota kehyksen ulkopuolisiin menoihin vaikuttaneiden lakimuutosten vaikutuksista ei ole mahdollista saada edes jälkikäteen.
Kehyksen ulkopuoliset menot muuttuvat suhdanteiden ja useiden yhtäaikaisten muutosten takia. Osa muutoksista liittyy hallituksen päätöksiin ja osa ei. Näiden erottaminen toisistaan ei onnistu ilman, että lakimuutosten yhteydessä tehdään mahdollisiksi tutkimusasetelmat, joilla vaikutuksia voidaan selvittää.
