Trafiklederna och trafikledshållningen har länge varit problematiska. Byggandet och iståndsättningen av trafikinfrastrukturen har av någon anledning varit en bestående smärtpunkt i den offentliga verksamheten. I trafikinfrastrukturen är kopplingen till ingenjörs- och ekonomitänkandet tydlig och man skulle kunna tro att det vore lättare att hantera den än förvaltningsverksamheten i allmänhet. Detta verkar dock inte vara fallet.
Skribent
Också i Statens revisionsverks revisioner har man ofta stött på problem i trafikledshållningen. I denna text har jag försökt sammanfatta de tankar som de här missförhållandena väcker. De frågor som behandlas i texten är långt ifrån de enda besvärliga problemen i trafikinfrastrukturen, men enligt revisionerna har (också) dessa problem utgjort bestående smärtpunkter.
Infrastrukturprojektens långa tidsspann är ett specifikt problem som inte passar in i det politiska systemet. Stora projekt varar lätt ett decennium. Under den tiden sitter minst tre olika regeringar vid makten och de har alla lite olika åsikter. Åsiktsändringar mitt under planeringsfasen, för att inte tala om genomförandefasen, medför i allmänhet någon slags kostnad. Kostnaden kan ta sig uttryck som en direkt penningutgift, men också som ett något oändamålsenligt genomförande då man försöker anpassa ett projekt till de ändrade åsikterna.
Infrastrukturen har också en mycket lång livslängd. En järnväg som byggts en gång kan lätt finnas på samma plats i över hundra år. Den långa livslängden är förknippad med betydande underhållskostnader. De uppstår inte plötsligt utan kommer lömskt smygande. Nästan alltid är det också möjligt att skjuta upp reparationen lite. Kostnaderna för fördröjningen syns till exempel som långsammare trafik på vägar och banor. Och tyvärr syns den penningmässiga kostnaden ofta senare som en allt dyrare reparation. Inom trafikledsförvaltningen används termen reparationsskuld för detta ackumulerade reparationsbehov.
Det tredje problemet har att göra med människosinnet, och det kan inte påvisas lika tydligt. Åtminstone intuitivt verkar det som om det är intressantare att planera och bygga nytt än att reparera gammalt. Inom politiken har detta lett till att intresset ofta riktas just mot planeringen av nytt. Planeringsfasen är i allmänhet relativt förmånlig, så det är ganska lätt att initiera planer. Byggfasen kan däremot vara mycket dyr. När ett projekt anpassas till budgeten går det lätt så att man försöker göra avkall på projektets innehåll och detta kan eventuellt leda till att kostnadskalkylen överskrids.
Problemlösningsmetoder har hittats
Man har försökt lösa problemen med olika åtgärder. Problemet med den långa planerings- och byggtiden har bemötts med åtgärder som syftar till åtaganden som sträcker sig över regeringsperioderna. I statsbudgeten har man till exempel beslutat om fullmakter för att man ska kunna förbinda sig till kostnader utan rädsla för att beslutsfattarna ändrar åsikt mitt under pågående projekt. Vid byggandet av motorvägar har man också prövat OPS-modellen (offentlig-privat samverkan eller Public Private Partnership, PPP), där genomföraren på sätt och vis hyr ut vägen och underhållet till staten för upp till 30 år. Fullmakter och OPS-modellen används för att lösa problemen med tidsspannet i enskilda redan avslutade projekt. Men de fungerar inte som en lösning för helheten.
På systemnivå har man också infört ett krav på att regelbundet utarbeta 12-åriga trafiksystemplaner Trafik 12-planen för åren 2025–2036. Med den långsiktiga planeringen strävar man efter att engagera de politiska beslutsfattarna i att finansiera trafikinfrastrukturen längre än en regeringsperiod. Planen är dock inte bindande och i synnerhet vid regeringsbyten har den inte följts som sådan.
Under den senaste tiden har Statens revisionsverk granskat två problemlösningsmetoder i större utsträckning. Vid revisionen av livscykelhanteringen av trafiknätet utgjorde programmet för reparationsskulden 2015–2019 ett revisionsobjekt. Syftet med programmet var att sörja för en tillräcklig nivå på underhållet av nätverket och att t.om. minska reparationsskulden. Alldeles nyligen färdigställdes en effektivitetsrevision av hur de specialföretag som grundats för att planera tre stora järnvägsprojekt lämpar sig för planeringen.
Hur har reparationsåtgärderna fungerat?
Trafik 12-planen har skapat en överblick på längre sikt över utvecklingen och underhållet av trafikinfrastrukturen även på politisk nivå. Planen är dock inte perfekt. I den första Trafik 12-planen utelämnades helt planeringen av nya järnvägsförbindelser i de tre specialföretagen. Det är svårt att förstå tanken bakom utelämnandet då målet var att planera trafiksystemet som helhet. Detta har rättats till i den nya versionen av planen. Trafik 12-planens bindande verkan är inte särskilt omfattande och den ska endast ses som ett verktyg för beslutsfattarnas informationsmässiga engagemang. Planen ger beslutsfattarna ett gemensamt bakgrundsunderlag om utvecklingsförloppet.
Vid revisionen av livscykelhanteringen av trafiknätet blir den centrala frågan reparationsskulden, med vilken avses hur mycket det skulle kosta att reparera trafiknätet så att servicenivå blir god. I praktiken bedöms alltså väg-, järnvägs- och farledsnätets skick och priset på de nödvändiga reparationsåtgärderna. Den grundläggande orsaken till reparationsskulden är en dålig balans mellan nyinvesteringar och underhåll: man använder inte tillräckligt med medel för reparationerna. Problemet med reparationsskulden upptäcktes så småningom och Sipiläs regering inledde 2015 ett särskilt program för att åtgärda den. Enligt statistiken över reparationsskulden ökade inte trafikledernas reparationsskuld 2015 och 2016, men den minskade inte heller. Däremot började reparationsskulden öka igen 2017 och 2018. Även regeringen Rinne/Marin lyckades i början av regeringsperioden bryta reparationsskuldens ökning, men därefter har reparationsskulden igen tilltagit. Även i regeringen Orpos regeringsprogram ingår ett program för reparationsskulden som en del av investeringsprogrammet. Trots benämningen ”program” verkar förfaringssättet ha blivit permanent.
Bytet av regeringsperioder syns också i planeringen av statsfinanserna. Åren 2015, 2019 och 2023 minskade finansieringen av bastrafikledshållningen jämfört med åren innan. Av en slump har det varit fråga om valår och den nya regeringen har kunnat öka finansieringen av bastrafikledshållningen och samtidigt inleda något slags utvecklingsprogram för trafikinfrastrukturen.
Tre separata specialföretag, Entimmeståget till Åbo Ab (Västbanan Ab), Finlandsbanan Ab och Östbanan Ab grundades för planeringen av nya järnvägsförbindelser. Man beslutade sig för aktiebolagsformen delvis på grund av att man visste att planeringsarbetet skulle pågå klart längre än en regeringsperiod och man ville förbinda staten till verksamheten under hela planeringen. Avsikten med den nya lösningen var alltså att säkerställa genomförandet av det långvariga planeringsarbetet. Staten och kommunerna förband sig genom avtal att kapitalisera bolagen för att trygga finansieringen för hela planeringen. Efter riksdagsvalet våren 2023 visade det sig dock att lösningen trots allt inte säkerställde planeringen. Den nya regeringen kom fram till en annan lösning och beslöt att avbryta planeringen av ett projekt. I praktiken drog sig staten alltså ur avtalet och de oanvända medlen återbetalas till staten och kommunerna.
Problemen försvinner knappast
På ett sätt är det befriande att märka att problemen med transportinfrastrukturen inte har lösts trots åtgärderna. Inte heller när det gäller de här frågorna blir världen så färdig att vi inte skulle behöva människor för att lösa problemen. Å andra sidan vore det bra att få lösa också nya problem och inte alltid behöva återgå till samma problem.
Utifrån revisionerna har två centrala problem kvarstått. Man lyckas inte hålla finansieringen av reparationsverksamheten på rätt nivå och det är svårt att genomföra långvariga investeringsprojekt. Det finns knappast någon vises sten som skulle kunna ge en slutlig lösning på dessa problem, men man bör vara så medveten om dem som möjligt i allt beslutsfattande som rör trafikinfrastrukturen.
Att bygga och investera i nytt är säkert alltid intressantare än att underhålla det gamla. När man planerar investeringar bör man komma ihåg att trafikinfrastrukturen har lång livslängd och att man förbinder sig också till ökade underhållskostnader när man investerar. Även i Trafik 12-planen kan man betrakta finansieringen över en längre tidsperiod och bedöma finansieringsbehovet för underhåll och reparationsverksamhet. Det skulle vara mer fördelaktigt att hitta rätt finansieringsnivå på längre sikt än att utarbeta program för reparationsskulden varje valperiod.
Det verkar inte finnas någon lösning på de problem som stora investeringar orsakar i ett långt tidsperspektiv. Det politiska engagemanget i projekten är i praktiken fyraårigt. Planeringen av spårförbindelserna i specialföretagen visade att även som avtalspartner är statens engagemang fyraårigt. Man måste åtminstone medge att beredningen av trafikprojekt räcker så länge att politiskt beslutsfattande på statsnivå inte lämpar sig för den på ett naturligt sätt. Man borde alltså hitta metoder för att skapa omfattande engagemang för de projekt man ska fatta beslut om. Det återstår att se om Trafik 12-planen är en metod för ett bredare engagemang. Eller om det behövs någon annan modell eller metod.