Tutkimus, kehittäminen ja innovaatiotoiminta (TKI) vaatii yhä enemmän verkosto-ohjausta. Sen ydinhaaste on, miten mosaiikkimaisesti kytkeytyneet toimijat voidaan ohjata toimimaan omien sektoriasioidensa rinnalla hyödyllisesti myös kokonaisuuden kannalta.
Tässä blogissa pohditaan verkosto-ohjausta EU:n TKI-rahoituksen hyödyntämisessä. Taustalla ovat juuri valmistuneen tuloksellisuustarkastuksen havainnot. Blogi ilmestyy kahdessa osassa: ensimmäinen blogi käsittelee verkostohallintaa ja sitä koskevia, tarkastuksessa esille tulleita haasteita. Jälkimmäinen blogi tarkastelee tarkastuksen suosituksia.
Yhteiskunta ja muun muassa valtionhallinnon toiminta prosesseineen, rakenteineen ja ympäristöineen käyvät yhä vuorovaikutteisemmaksi sekä sisäisesti että suhteessa muihin toimijoihin. Tässä ympäristössä tutkimus, kehittäminen ja innovaatiotoiminta (TKI) ja sen ohjaus eivät enää toimi suoraviivaisesti ja selkeästi. Ne muodostavat pikemminkin mosaiikin, jossa on lukuisia eri suuntaisia merkitykseltään ja voimakkuudeltaan vaihtelevia yhteyksiä ja riippuvuuksia.
Tämän seurauksena käy yhä hankalammaksi ymmärtää, määritellä ja arvioida yksittäisen toimijan omaa tuotosta tai sen puutosta. Toimijan lopputuloksesta tai vaikutuksista puhuminen on usein vielä keinotekoisempaa ja hankalampaa. Toimijakokonaisuuden, kuten TKI-verkoston tai ekosysteemin, lopputuloksien ja vaikutusten kohdalla määrittely- ja arviointivaikeudet käyvät usein lähes ylivoimaisiksi.
Blogisarjassa kysytään, miten mosaiikki ja kansallisen EU-TKI-toiminnan onnistumisen edellytykset tulisi rakentaa, jotta ne auttavat näkemään sekä tutkimuksen, kehittämisen ja innovoinnin että muut sektorit, esimerkiksi terveyden tai ympäristön, myös vuorovaikutteisesti tai jopa osana toisiaan, sen sijaan, että ne määritellään ja hallitaan yksinomaan toisistaan erillään ja irrallisena, tai jopa ristiriidassa keskenään.
Verkostojen hallinnan dynamiikasta
Alla oleva pyramidikuvio jäsentää verkostoituneen ja mosaiikkimaisen TKI-toiminnan ja sen ohjauksen onnistumisen edellytyksiä tiedon arvoketjussa eri tasoille sijoittuvaksi toiminnalliseksi kokonaisuudeksi. Pyramidin huippu kuvaa EU:n TKI-rahoituksen hyödyntämisen ja sen hallinnan ideaalista lopputulostilannetta. Ideaalitilanteessa toimijat pyramidin eri tasoilla ovat kukin luoneet edellytykset tai ovat muutoin taustatekijöinä ja -vaikuttajina sille, että EU-TKI-toimintaa voidaan Suomessa hyödyntää pitkäjänteisesti ja tehokkaasti. Tarkastuksessa selvitettiin, miten tätä hyödyntämistä on hallittu ja miten toimivan kokonaisuuden hallinta eri tasoilla ja kokonaisuutena toimijoineen ja tasoineen Suomessa muodostaa.
Pyramidin alaosa sisältää EU:n TKI-rahoituksen pitkäjänteisen ja tehokkaan hyödyntämisen yleiset kansalliset ja muut peruslähtökohdat. Niistä tärkeimmät liittyvät toimijaverkostoihin ja niiden strategiseen ohjaukseen. Lähtökohtiin sisältyvät esimerkiksi EU-rahoitukseen kohdistuvat arvot ja asenteet TKI-järjestelmän eri tasoilla sekä asetetut EU:n TKI-rahoituksen hyödyntämisen yleiset kansalliset tavoitteet. Tarkastuksessa ilmeni EU-TKI-asioiden hallinnan kansallisiin lähtökohtiin sisältyviä epävarmuuksia, epäselvyyksiä tai puutoksia, jotka heikentävät verkosto-ohjauksen tehokkuutta ja toimivuutta.
Tarkastusajankohtana käsitykset EU:n TKI-rahoituksen tehtävästä, roolista ja merkityksestä Suomen TKI-järjestelmässä vaihtelivat edelleen merkittävästi. Käsitysten kokoamista ja EU-rahoituksen tavoitteenasettelun selkeyttämistä on hankaloittanut se, että EU-ohjelmiin osallistumisen lähtökohtia ja tavoitteita koskevalle keskustelulle ja valmistelulle ei ollut selkeää ja yhtenäistä foorumia, menettelyä ja tietoperustaa. Tavoitteita ja tehtäviä on valmisteltu osana hallinnonalojen tehtäviä, rooleja ja vastuita, toteutettu vaihtelevasti tulosohjauksen keinoin ja sovitettu yhteen EU20-jaostossa.
Suomen kykyä hyödyntää EU:n TKI-rahoitusta pitkäjänteisesti ja tehokkaasti on pyritty parantamaan, mutta siinä on edelleen monia rajoitteita. Perusta hajautuu lukuisiksi eri tutkimus- ja toimialojen, instituutioiden ja organisaatioiden pyramidissa ylöspäin johtaviksi ”putkiksi”, jotka kohtaavat heikosti. Jotta Suomi voi jatkossakin menestyä, uusien puiteohjelmien sisältämä kokonaisvaltainen, hallinnon ja toimialojen rajat ylittävä näkökulma yhteiskuntaan ja TKI-toimintaan tulee rakentaa nykyistä selkeämmin ja systemaattisemmin myös EU-rahoituksen hyödyntämisen kansallisiin rakenteisiin, prosesseihin ja tiedonhallintaan. Toisaalta lukuisien selvitysten ja arvioiden perusteella myös EU-TKI-hallintapyramidi on tehtäviltään, vastuiltaan ja rooleiltaan lohkoutunut, putkimainen ja osaksi epäselvä[2]. Tämä hankaloittaa EU-TKI-toiminnan kansallista hyödyntämistä.
Vaikka määrällisillä EU-rahoituksen kotiutuksen lopputulostavoitteilla on oma tehtävänsä tavoitteenasettelun kokonaisuudessa ja Suomi on saavuttanutkin ne verrattain hyvin, tarkastuksen perusteella määrällisillä EU-rahoituksen kotiutustavoitteilla ei ole voitu hallita Horisontti 2020- ja Horisontti Eurooppa -rahoituksen hyödyntämistä tarkoituksenmukaisella tavalla.
Pyramidin keskiosaan sijoittuvat EU-ohjelmien pitkäjänteisen hyödyntämisen muut edellytystekijät, kuten EU:n TKI-rahoituksen hyödyntämistä tukevat instituutiot, kannusteet, toimintamallit ja käytännön rakenteet.
Monien selvitysten ja esim. OECD 2017 maa-arvioinnin perusteella TKI-toimijoiden yhteistyö ja verkottuminen on 2010-luvulla heikentynyt ja TKI-toimijoiden väliseen yhteistyöhön kannustetaan pikemminkin periaatelausumissa kuin TKI-rahoitusinstrumenteissa. Tarkastuksen perusteella yhteistyötä ja verkottumista tuetaan kuitenkin Suomessa monin tavoin. Suomen Akatemian lippulaivaohjelma ja infrastruktuurirahoitus tukevat kansallisia ja kansainvälisiä osaamiskeskittymiä, ja Business Finland tukee ekosysteemejä veturi- ja kasvumoottorirahoituksella. Tarkastuksen kyselyissä yritysten yhteistyö tutkimuslaitosten ja korkeakoulujen välillä tunnistettiin tärkeäksi edellytystekijäksi EU:n TKI-puiteohjelmarahoituksen saamiseksi. Yhteistyön kehittämistä pyramidin keskiosan rahoitus- ja tukiratkaisuilla ja pyramidin yläosan tuloksellisuuden hallinnassa hankaloittaa kuitenkin EU-TKI-toiminnan hyödyntämisen lähtökohtien epäselvyys pyramidin pohjalla.
Blogin toisessa osassa tarkastellaan EU:n uusien ja tulevien puiteohjelmien luomaa EU-TKI-asioiden hallintaympäristön muutosta. Lisäksi taustoitetaan ja käsitellään tarkastuskertomuksessa esitettyjä kehittämissuosituksia. Blogin toinen osa ilmestyy 22.5.
Kirjoittaja: tuloksellisuustarkastusneuvos Timo Oksanen & tarkastustiimi
Lähteet
[1] Laasonen, V. ym. 2019: Selvitys innovaatioympäristöjen ja -ekosysteemien menestystekijöistä sekä julkisen sektorin rooleista kehityksessä. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2019:32. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-263-660-7
[2] Ks. esim. Kuhlmann, S. et al. 1999: Improving Distributed Intelligence in Complex Innovation Systems. ASTPP Thematic Network, TSER No. Final Report (June 1999): pp. 1–87.