Uudet puiteohjelmat monimutkaistavat EU:n TKI-rahoituksen hyödyntämisen lähtökohtia

Tässä verkosto-ohjausta EU:n TKI-rahoituksen hyödyntämisessä käsittelevän blogisarjan toisessa osassa pohditaan, miten kansallisen EU-TKI-toiminnan onnistumisen edellytykset tulisi rakentaa, jotta ne auttaisivat näkemään sekä tutkimuksen, kehittämisen ja innovoinnin että muut sektorit, esimerkiksi terveyden tai ympäristön, myös vuorovaikutteisesti tai jopa osana toisiaan. Blogisarja perustuu tuoreen tuloksellisuustarkastuksen havaintoihin.

Monien arvioiden perusteella Horisontti 2020- ja Horisontti Eurooppa -ohjelmat edellyttävät aiempia puiteohjelmia selvemmin uudenlaista, kokonaisvaltaisempaa ja jopa globaalia/glokaalia tavoitehorisonttia^[1]. Uudet puiteohjelmat haastavat laajentamaan ja syventämään perinteisiä kansallisia, usein lähinnä EU-lisärahan kotiuttamiseen keskittyneitä ajattelu- ja toimintatapoja. Seuraavassa valmisteilla olevassa puiteohjelmassa kehityssuunta edelleen voimistuu.

Tarkastuksen perusteella puiteohjelmien muuttuneen luonteen edellyttämä keskustelu EU:n TKI-rahoituksen perusasioista, kuten sen tehtävästä, roolista ja merkityksestä Suomen TKI-rahoituksessa, on vielä suurelta osin käymättä. Tämän keskustelun taustaksi tarvitaan laajempi keskustelu esimerkiksi julkisten ja yksityisten toimijoiden tehtävistä ja rooleista TKI-toiminnassa sekä muista strategisen tason kysymyksistä sekä näille rakentuvia konkreettisia toiminnallisia askelia^[2]. Tarkastuksen perusteella EU:n TKI-ohjelmiin osallistumisen tukemista ohjataan ns. Horisontti haltuun -mallilla. Vuonna 2021 Horisontti Eurooppa -puiteohjelmakauden alussa käynnistettiin tämän toimintamallin päivitystyö. Se oli edelleen kesken tarkastuksen aikana vuonna 2023. Toimintamallin luonnoksen mukaan Horisontti Eurooppa -kaudella malliin ei ole tarkoitus tehdä suuria muutoksia.

TKI-toiminnan instituutioita ja organisointia on Suomessa vakiintuneesti hallinnut niin sanottu lineaari- tai vesiputousmalli. Ohjaavien ministeriöiden samoin kuin esimerkiksi rahoitusorganisaatioiden roolit ja vastuut sekä muut rakenteet ja resurssit seuraavat Suomessa vakiintunutta sektorilähtökohtaa. Horisontti 2020- ja Horisontti Eurooppa -ohjelmien rakentamisessa on taas lähdetty yhä enemmän siitä, että tieteen ja teknologian hyödyntäminen on viime kädessä Euroopan unionin ja sen jäsenmaita toimijoineen läpileikkaava vuorovaikutteinen ja keskinäisriippuvainen kokonaisuus. Tässä kokonaisuudessa tutkimus, kehittäminen ja innovointi erottuvat toisistaan, mutta eivät jakaudu erillisten itsenäisten sektoritoimijoiden siivuiksi, vaan T, K ja I on keskenään integroitu. TKI ja muut sektorit, kuten ympäristö tai terveys, eri toimijatasot ja toimijat toimivat kukin vuorovaikutteisesti ja vastavuoroisesti toistensa hyödyntäjinä ja hyödyntämisen panoksina ja virikkeinä.

Uudet puiteohjelmat tuovat ensimmäisessä blogiosassa esitellyn pyramidikuvion pohjalle uudenlaisia lähtökohtia tilanteessa, jossa sekä kansallinen että EU-komission rakenne rahoituksen hyödyntämistä ohjaavina ja tukevina instituutioina perustuvat edelleen vahvasti perinteiselle sektorimallille. Tämä luo jännitteitä, ristiriitoja ja epäjatkuvuuksia kansallisen sektorilähtökohdan ja uusien puiteohjelmien välille.

Miten eteenpäin?

Tarkastuksen suosituksilla pyritään rakentamaan siltoja lohkoutuneen ja osaksi myös siiloutuneen kansallisen EU-TKI-toimijakentän eri suunnille ja ulottuvuuksille. Kuvio 1 auttaa selventämään suositusten taustoja ja niiden ydinsisältöä.

Kuviosta ilmenee, että toimijamosaiikin eheyttämiseen ja eri toimintaulottuvuuksien silloittamiseen tarvitaan lukuisia eri toimijoita. Siihen on myös käytettävissä lukuisia erilaisia ohjauksen ja hallinnan välineitä. Näillä piirteillään ohjaus- ja hallintajärjestelmä sisältää sekä uusia mahdollisuuksia että haasteita. Se on sekä ongelmanratkaisu että ongelma. Tarkennan ensiksi haastetta ja esittelen sitten tarkastuksen suosituksiin perustuvia ratkaisuja.

Verkosto-ohjauksen haasteet ohjausjärjestelmänä: Tasapainon löytäminen ohjausjärjestelmän eri osien välillä on perustavan tärkeää ja samalla haasteellista^[3]. Verkosto-ohjausta on kehitettävä sekä omana ohjausmuotonaan että osana laajempaa ohjauksen ja hallinnan kokonaisuutta.

Tarkastuksen perusteella verkosto-ohjaus EU-TKI-asioissa ei tarkastusajankohtana 2013–2023 muodostanut selkeää ohjauskeinoa. Ongelmineen ja kehittämisen tarpeineen verkosto-ohjaus hajautuu ja lomittuu muun ohjauksen ja sen lukuisien toimijoiden sekaan. Tarkastuksen keskeinen havainto oli, että EU-TKI-asioiden hallinnassa on mukana runsaasti sekä julkisia että yksityisiä ja myös itsehallinnollisia toimijoita ja että käytettävissä on myös suuri joukko potentiaalisia ohjausvälineitä. Tästä seuraa, että EU:n TKI-rahoituksen hallinnan kehittäminen – alkaen hyödyntämisen ongelmien tunnistamisesta ja kansallisten lähtökohtien selventämisestä ja päätyen toimintamallien rakentamiseen – ei voi olla pelkästään jonkin yksittäisen toimijan, tai ohjausvälineen tehtävänä ja vastuulla. Se edellyttää lukuisien eri toimijoiden omaehtoista, vapaaehtoista osallistumista, sekä osallistumista tukevien ohjausvälineiden, alustojen ja menettelyjen vahvistamista. Nykymuotoinen verkosto-ohjaus niukkoine rakenteineen, prosesseineen ja resursseineen ei tarjoa tähän riittäviä edellytyksiä.

Verkosto-ohjauksen haasteet vaihtelevat kuitenkin merkittävästi toimijatasoittain. Tätä vaihtelua voidaan selventää kuvion 1 koordinaatiston avulla. Ohjelmakomiteat ja NCP:t (”National Contact Points”^[4]) koordinoivat ja verkottavat toimijoita koordinaatiston oikealla alapuoliskolla puiteohjelmien toimeenpanovaiheessa verrattain tehokkaasti; koordinaatiston oikealla yläpuoliskolla strategisella ohjaustasolla verkostojen kytkeminen strategiseen ohjaukseen on taas selvästi heiveröisempää. Kompleksisuuden lisääntyminen edellyttää toimintaympäristöjen ja ekosysteemien erot tunnistavaa virallisen ja epävirallisen ohjauksen ja koordinoinnin yhdistävää verkosto-ohjausta, sekä verkosto-ohjauksen kytkemistä aiempaa selkeämmin myös strategiseen ohjaukseen^[5]. Tarkastuksen mahdollisuudet selvittää verkosto-ohjauksen toimivuutta rajoittuivat pääosin virallisen ohjausjärjestelmän alueelle, joka itsessään on mittavien valintojen ja muutoshaasteiden keskellä^[6]. Toisaalta virallinen EU-TKI-ohjausjärjestelmä toimii sekä kansallisessa että EU-ulottuvuudessa. Nämä tasot toimivat vuorovaikutteisesti. Tämän vuoksi EU-tasolla tunnistetut mittavat TKI-ohjausjärjestelmähaasteet^[7] suhteellistavat ja hankaloittavat myös kansallisen virallisen ohjausjärjestelmän rakentamista, toimivuutta ja arviointia.

Suomessa ohjelmiin osallistumisen tukemista ohjaavien toimijoiden tehtävien ja vastuiden epäselvyys tukemisen lähtökohtien tasolla ilmenee tarkastuksen perusteella seuraavasti:

• Verkosto-ohjauksen lähtökohdat koordinaatiston oikealla eli hallinnan puoliskolla ovat riittämättömiä, koska niiltä on puuttunut selkeä, johdonmukainen ja pitkäjänteinen vastuutaho.

• Tulosohjauksen ohjauskyky koordinaatiston vasemmalla puoliskolla heikkenee, koska EU:n TKI-ohjelmiin osallistumisen politiikkavastuun hajautuessa eri puolille, sen lähtökohtien siirtäminen tulosohjaukseksi käy hankalaksi.

• EU-vaikuttamisessa tarpeellisten politiikan syötteiden saaminen vaikuttamisen perustaksi vaikeutuu, koska vastuu EU-politiikkaviestimisen peruslähtökohdista ei kuulu kenellekään, vaan hajautuu eri tahoille.

Tarkastuksen suositukset: Jotta ohjauksesta muodostuu selkeä ja ristiriidaton kokonaisuus, eri ohjausmuotojen rooli sekä toimijoiden keskinäiset suhteet vaativat selvennystä ja tarkennusta. Koska

kehittäminen edellyttää monipuolista arvokeskustelua sekä kokonaisvaltaista, keskenään tasapainoista ja herkkää EU-TKI- ja muiden sektoritavoitteiden ja keinojen harkintaa politiikka- ja ohjausprosessissa, tarkastuksen suosituksissa ei priorisoida yksittäisiä ohjauksen ja hallinnan kehittämisen konkreettisia keinoja.

Jotta edellisessä blogissa kuvattu eri lähtökohtien välinen kasvava railo, jännite tai epätasapaino voidaan hallita, suosituksissa lähdetään liikkeelle tavoitteista. Tarkastuskertomuksessa ehdotetaan, että valtioneuvosto ryhtyy tutkimus- ja innovaationeuvoston johdolla yhdessä sidosryhmien kanssa valmistelemaan EU:n TKI-ohjelmiin ja EU:n TKI-rahoituksen hyödyntämiseen kohdistuvat tulos- ja vaikuttavuustavoitteet.

Tavoitteiden ja keinojen määrällinen ja varsinkin laadullinen terävöittäminen on kuitenkin käytännössä tehokkaasti toteutettavissa vain yksinkertaisessa toimintaympäristössä. Tällaista ympäristöä luonnehtii se, että lähtökohdista ja tavoitteista vallitsee yhteisymmärrys, niiden toteutumista ehdollistavat ja mahdollistavat syy-seuraussuhteet tunnetaan, ja ne ovat suhteellisen ennakoitavia, selkeitä ja yksinkertaisia. Suomen EU-TKI-toiminnan hyödyntämisen tukeminen, tämän ohjaus ja hallinta eivät toimi tällaisessa yksinkertaisessa ympäristössä vaan huomattavasti monimutkaisemmassa. Järjestelmä on esimerkiksi hyvin hajautettu ja siinä on mukana lukuisia itsehallinnollisia ja myös yksityisiä toimijoita. Jotta lopputuloksena ei ole pelkkiä julkilausumia, kannanottoja ja paperitavoitteita, tukemisen lähtökohtien luomiseksi tarvitaan

• tämänhetkistä tehokkaampia foorumeja ja menettelyjä, joilla tukemisen ongelmista, lähtökohdista ja tavoitteista pyramidin pohjalla voidaan pitkäjänteisesti keskustella, sopia ja säännellä

• edellä mainittujen menettelyjen avulla selkeytettyjä lähtökohtia ja tavoitteenasetteluja sekä

• lähtökohtia ja tavoitteenasetteluja palvelevaa tiedon ja tietämyksen systemaattista hallintaa.

Näiden kautta on mahdollista ryhtyä harjoittamaan määrätietoista ja pitkäjänteistä verkosto-ohjausta.

Toiminta, ohjaus ja tieto muodostavat erottamattoman kokonaisuuden. EU-rahoituksen hyödyntämisen ja sen tukikeinojen toimivuutta seurataan määrällisen datan avulla. Hyödyntämisen strategisten valintojen ja politiikkapäätösten pohjaksi on sen sijaan käytettävissä vain niukasti ja satunnaisesti laaja-alaista ja laadukasta tutkimus- ja arviointitietoa. EU:n TKI-rahoituksen lähtökohtien epäselvyys, tiedon niukkuus ja sen heikko hallinta ovat johtaneet tai johtamassa kehittämistä ehkäisevään kehään. Sen purkaminen edellyttää kehittämiseltä laaja-alaisuutta ja pitkäjänteisyyttä. Jotta verkostojen ohjaus lähtökohtineen, tavoitteineen ja keinoineen voidaan rakentaa nykyistä vahvemmalle pohjalle, tiedon hallintaa tulee vahvistaa. Ilman nykyistä vahvempaa ja kokonaisvaltaisempaa tietämyksen hallintaa päättäjät ja muutkin TKI-toimijat joutuvat asemoimaan itsensä EU-TKI-toimintaan ja sen tarjoamiin mahdollisuuksiin ja haasteisiin pikemminkin tuntumaan kuin tietoon perustuen. Tarkastuksessa suositellaan, että työ- ja elinkeinoministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön sekä valtionvarainministeriön tulee yhteistyössä tutkimus- ja innovaationeuvoston, rahoitusorganisaatioiden ja muiden TKI-toimijoiden kanssa selkiyttää tehtävät, jotka kohdistuvat EU:n TKI-rahoituksen hyödyntämistä palvelevan tiedon kokoamiseen, arvioimiseen ja välittämiseen sekä varmistaa tehtävien edellyttämät resurssit.

Kokonaisuus on verkosto-ohjauksessakin enemmän kuin osiensa summa – mutta kokonaisuutta on ensin tarkennettava

Kun päätetään ja ohjataan EU-TKI-toimintaan kuten puiteohjelmiin osallistumisesta, eri tasoilla joudutaan tasapainoilemaan lukuisien osin jännitteisten intressien ja arvojen välillä. Blogin keskiössä ovat tästä verkosto-ohjaukselle muodostuvat haasteet ja mahdollisuudet. Jatkumolla kuvattuna verkostomallit toimivat perinteisen byrokraattisen, hierarkioille rakentuvan julkisen ohjaus- ja hallintamallin ja markkinamallin muodostaman hallintajatkumon välimaastossa. EU-TKI-ohjelmatoimintaan osallistumisen ja sen hallinnan ongelmat, haasteet ja kehittämisen suunnat näyttäytyvät hallintajatkumon eri osista katsottuna erilaisina.

Tarkastuksen ja blogin perusteella Suomessa toteutettu EU-TKI-asioiden hallintatapa hajautettuine piirteineen, itsehallinnollisine toimijoineen ja vahvoine professioineen muistuttaa jossakin suhteessa markkinamallia, mutta ei samastu siihen. Mikäli EU:n TKI-rahoituksen hyödyntämistä ja sen edellytyksiä halutaan pitkäjänteisesti vahvistaa, verkostomallin rajanveto ja suhde muihin ohjaus- ja hallintamalleihin tehtävineen, rooleineen ja vastuineen tulee selkeyttää ja terävöittää. Liikkeelle on lähdettävä toiminnan asemoimisesta nykyistä selväpiirteisemmin hallinnan jatkumolle. Tämä tapahtuu luomalla tai selventämällä EU-TKI-toimintaan osallistumisen lähtökohtia ja niitä ilmaisevia tai palvelevia tavoitteita, prosesseja ja rakenteita.

Kirjoittaja: Timo Oksanen, tuloksellisuustarkastusneuvos & tarkastustiimi

Lähteet

[1] Ks. González Fernández, S. et al. 2019: Innovation Ecosystems in the EU: Policy Evolution and Horizon Europe Proposal Case Study (the Actors’ Perspective). Sustainability 11, no. 17: 4735, pp. 19–20. https://doi.org/10.3390/su11174735; sekä yleisemmin Remøe, S. 2010: Governance of research and innovation: Globalisation and integration. EKONOMIAZ. Revista vasca de Economía, Gobierno Vasco / Eusko Jaurlaritza / Basque Government, vol. 74(02), pp. 66–89. https://ideas.repec.org/a/ekz/ekonoz/2010207.html.

[2] Lemola, T. 2020: Kohti uutta tutkimus- ja innovaatiopolitiikkaa – Suomen tiede-, teknologia- ja innovaatiopolitiikan kehityskaari 1960-luvulta 2020-luvulle. Vastapaino, s. 309–317; sekä Alaja, A. & Lemola, T. 2023: Minne menet tutkimus- ja innovaatiopolitiikka? Teollisuuden palkansaajat TP ry, Edistys-analyysi 1/2023, s. 76–80.

[3] Ks. Kuhlmann, S. et al. 1999: Improving Distributed Intelligence in Complex Innovation Systems. ASTPP Thematic Network, TSER No. Final Report (June 1999): p. 85.

[4] Ks. EU Funding & Tenders Portal (europa.eu)

[5] Ks. Könnölä, T. et al. 2021: Transformative governance of innovation ecosystems. Technological Forecasting and Social Change 173 (2021), p. 10.

[6] Ks. Peters, B. & Pierre, J. 2018: The Next Public Administration: Debates & Dilemmas. Sage 2018.

[7] Ks. Kuhlmann, S. et al. 1999, pp. 79–85.