Forskning, utveckling och innovationsverksamhet (FUI) kräver i allt högre grad nätverksstyrning. Den grundläggande utmaningen är hur aktörerna, som är sammanlänkade på ett mosaikartat sätt, kan styras till att parallellt med sektorsfrågorna agera på ett sätt som också gagnar helheten.
I den här bloggen behandlas frågor som gäller nätverksstyrning i utnyttjandet av EU:s FUI-finansiering. Utgångspunkten är observationerna vid en nyligen slutförd effektivitetsrevision. Bloggen publiceras i två delar: den första bloggen behandlar nätverkshanteringen och de utmaningar i anslutning till den som framkom vid revisionen. Den senare bloggen granskar rekommendationerna vid revisionen.
Samhället och bland annat statsförvaltningens verksamhet inklusive processerna, strukturerna och miljöerna blir alltmer interaktiva både internt och i förhållande till andra aktörer. I denna miljö fungerar forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamheten (FUI) och styrningen av den inte längre linjärt och tydligt. De bildar snarare en mosaik med många kopplingar och beroenden av varierande betydelse, som går i olika riktningar.
Till följd av detta blir det allt svårare att förstå, definiera och utvärdera en enskild aktörs output eller brist på output. Att tala om aktörens slutresultat eller effekter är ofta än mer konstgjort och besvärligt. När det gäller aktörshelheten, såsom FUI-nätverkets eller ekosystemets slutresultat och effekter, blir definitions- och utvärderingssvårigheterna ofta nästan övermäktiga.
I bloggserien frågar man sig hur mosaiken och förutsättningarna för att den nationella EU-FUI-verksamheten ska lyckas bör byggas upp så att de bidrar till att betrakta forskning, utveckling och innovation men också andra sektorer, till exempel hälsa eller miljö, också interaktivt eller till och med som en del av varandra, i stället för att definiera och hantera dem enbart som fristående delar eller till och med som delar som står i konflikt med varandra.
Dynamiken i nätverkshanteringen
Pyramidfiguren nedan åskådliggör den nätverkande och mosaikartade FUI-verksamheten och förutsättningarna för att styrningen av den i datavärdekedjan ska lyckas så att den bildar en funktionell helhet på olika nivåer. Pyramidens topp beskriver det ideala slutresultatet av utnyttjandet av EU:s FUI-finansiering och hanteringen av utnyttjandet. I en idealsituation har aktörerna på pyramidens olika nivåer skapat förutsättningar för eller är i övrigt bakgrundsfaktorer till och påverkare av att EU:s FUI-verksamhet kan utnyttjas långsiktigt och effektivt i Finland. Vid revisionen utreddes hur detta utnyttjande har hanterats samt hur välfungerade helhet på olika plan och som helhet betraktat, inklusive aktörerna och nivåerna, hanteringen bildar i Finland.
I den nedre delen av pyramiden finns allmänna nationella och andra grundläggande utgångspunkter för långsiktigt och effektivt utnyttjande av EU:s FUI-finansiering. De viktigaste av dem anknyter till aktörsnätverken och den strategiska styrningen av dem. I utgångspunkterna ingår till exempel värden och attityder i fråga om EU-finansieringen på olika nivåer i FUI-systemet samt de allmänna nationella målen för utnyttjandet av EU:s FUI-finansiering.
Vid revisionen framkom osäkerheter, oklarheter eller brister i de nationella utgångspunkterna för hanteringen av EU-FUI-frågor, vilka försämrar nätverksstyrningens effektivitet och funktion.
Vid revisionstidpunkten varierade uppfattningarna om uppgiften och rollen för samt betydelsen av EU:s FUI-finansiering i Finlands FUI-system fortfarande betydligt. Sammanställningen av uppfattningarna och förtydligandet av målsättningen för EU-finansieringen har försvårats av att det inte fanns något tydligt och enhetligt forum, förfarande och kunskapsunderlag för diskussionen om och förberedelserna av utgångspunkterna och målen för deltagandet i EU-programmen. Målen och uppgifterna har beretts som en del av förvaltningsområdenas uppgifter, roller och ansvarsförbindelser, genomförts i varierande grad med metoder för resultatstyrning och samordnats i EU20-sektionen.
Man har strävat efter att förbättra Finlands förmåga att utnyttja EU:s FUI-finansiering långsiktigt och effektivt, men begränsningarna är fortfarande många. Basen i pyramiden splittras i många ”rör” för olika forskningsområden, branscher, institutioner och organisationer som leder uppåt och som möts endast i liten mån. För att Finland även i fortsättningen ska kunna nå framgång måste det övergripande perspektivet på samhället och FUI-verksamheten, som överskrider förvaltnings- och sektorsgränserna och som ingår i de nya ramprogrammen, byggas upp på ett tydligare och mer systematiskt sätt än i nuläget även med tanke på utnyttjandet av EU-finansieringen för de nationella strukturerna och processerna och för informationshanteringen. På basis av flera utredningar och bedömningar är å andra sidan också pyramiden för EU:s FUI-hantering indelad i block, rörformad och delvis oklar i fråga om uppgifterna, ansvarsförbindelserna och rollerna[2]. Detta försvårar det nationella utnyttjandet av EU:s FUI-verksamhet.
Trots att de kvantitativa slutresultatmålen i fråga om att få del av EU-finansieringen har en egen uppgift i målsättningen som helhet och trots att Finland har uppnått dem relativt väl, har man på basis av revisionen inte kunnat hantera utnyttjandet av Horisont 2020- och Horisont Europa-finansieringen på ett ändamålsenligt sätt via de kvantitativa målen för delaktighet i EU-finansieringen.
I mitten av pyramiden finns andra förutsättningar för långsiktigt utnyttjande av EU-programmen, såsom institutioner, incitament, verksamhetsmodeller och praktiska strukturer som stödjer utnyttjandet av EU:s FUI-finansiering.
På basis av många utredningar och till exempel OECD:s landsutvärdering 2017 försvagades FUI-aktörernas samarbete och nätverksbildning på 2010-talet och samarbetet mellan FUI-aktörerna uppmuntras snarare i principuttalanden än i FUI-finansieringsinstrumenten. Utifrån revisionen stöds dock samverkan och nätverksbildning på många sätt i Finland. Finlands Akademis flaggskeppsprogram och infrastrukturfinansiering stödjer nationella och internationella kompetenskluster, och Business Finland stödjer ekosystemen med finansiering för lokomotivaktörer och tillväxtmotorer. Av enkäterna vid revisionen framgick att företagssamarbetet mellan forskningsinstituten och högskolorna är en viktig förutsättning för att få finansiering från EU:s FUI-ramprogram. Utvecklingen av samarbetet med hjälp av finansierings- och stödlösningarna i pyramidens mellersta del och i hanteringen av effektiviteten i pyramidens övre del försvåras dock av att utgångspunkterna för utnyttjandet av EU:s FUI-verksamhet i pyramidens bas är oklara.
I bloggens andra del granskas den förändring i hanteringsmiljön för EU-FUI-frågor, som EU:s nya och kommande ramprogram ger upphov till. Dessutom ges bakgrundsinformation om och behandlas utvecklingsrekommendationerna i revisionsberättelsen.
Scribent: Effektivitetsrevisionsrådet Timo Oksanen
Källor
[1] Laasonen, V. m.fl. 2019: Selvitys innovaatioympäristöjen ja -ekosysteemien menestystekijöistä sekä julkisen sektorin rooleista kehityksessä. Undervisnings- och kulturministeriets publikationer 2019:32. http://urn.fi/URN:ISBN:978-952-263-660-7
[2] Se t.ex. Kuhlmann, S. et al. 1999: Improving Distributed Intelligence in Complex Innovation Systems. ASTPP Thematic Network, TSER No. Final Report (June 1999): pp. 1–87.