EU:s senaste FUI-finansieringsprogram har krävt en mer övergripande målformulering av medlemsstaterna än tidigare, men diskussionen om de grundläggande frågorna när det gäller EU:s FUI-finansiering har till stor del ännu inte förts i Finland. Om man vill stärka utnyttjandet av finansieringen och dess förutsättningar långsiktigt, bör nätverksmodellens gränsdragning och förhållande till andra styr- och hanteringsmodeller förtydligas och skärpas.
Denna andra del av bloggserien om nätverksstyrning i utnyttjandet av EU:s FUI-finansiering behandlar hur förutsättningarna för en lyckad nationell EU-FUI-verksamhet borde byggas upp för att de ska bidra till att man betraktar forskning, utveckling och innovation men också andra sektorer, till exempel hälsa eller miljö, också interaktivt eller till och med som en del av varandra. Bloggserien grundar sig på observationer vid en färsk effektivitetsrevision.
Utifrån många utvärderingar förutsätter Horisont 2020- och Horisont Europa-programmen tydligare än tidigare ramprogram en ny, mer övergripande och till och med global/glokal målhorisont[1]. De nya ramprogrammen utmanar till att utvidga och fördjupa de traditionella, nationella tanke- och verksamhetssätten, som ofta främst fokuserar på att få del av tilläggsfinansiering från EU. I nästa ramprogram, som är under arbete, stärks utvecklingstrenden ytterligare.
Utifrån revisionen har diskussionen om de grundläggande aspekterna av EU:s FUI-finansiering, såsom dess uppgift, roll och betydelse för Finlands FUI-finansiering, som ramprogrammens ändrade karaktär förutsätter till stor del ännu inte ägt rum. Som utgångspunkt för denna diskussion behövs en bredare diskussion till exempel om offentliga och privata aktörers uppgifter och roller i FUI-verksamheten, om andra frågor på strategisk nivå och om konkreta operativa steg som bygger på dessa.[2] Utifrån revisionen styrs stödet för deltagande i EU:s FUI-program med den s.k. Horisontti haltuun-modellen. År 2021, i början av ramprogramperioden för Horisont Europa, inleddes arbetet med att uppdatera denna verksamhetsmodell. Arbetet pågick fortfarande under revisionen 2023. Enligt utkastet för verksamhetsmodellen är avsikten inte att göra stora ändringar i modellen under Horisont Europa-perioden.
Institutionerna inom och organiseringen av FUI-verksamheten har i Finland traditionellt dominerats av den så kallade linjär- eller vattenfallsmodellen. Rollerna och ansvarsförbindelserna hos de styrande ministerierna och till exempel finansieringsorganisationerna samt andra strukturer och resurser följer den etablerade sektororienteringen i Finland. Uppbyggnaden av Horisont 2020- och Horisont Europa-programmen utgår i allt högre grad från att utnyttjandet av vetenskap och teknik i sista hand är en interaktiv och ömsesidigt beroende helhet som genomsyrar Europeiska unionen, dess medlemsländer och aktörer. I denna helhet skiljer sig forskning, utveckling och innovation från varandra, men delas inte upp i delar för separata självständiga sektoraktörer, utan F, U och I är sinsemellan integrerade. FUI och andra sektorer, såsom miljö eller hälsa, olika aktörsnivåer och aktörer utnyttjar varandra och fungerar som insatser och drivkraft för utnyttjandet på ett interaktivt och ömsesidigt sätt.
De nya ramprogrammen ger upphov till nya utgångspunkter i basen i den pyramidfigur som presenteras i den första bloggdelen i en situation där både den nationella strukturen och EU-kommissionens struktur som institutioner som styr och stödjer utnyttjandet av finansieringen fortfarande starkt grundar sig på den traditionella sektormodellen. Detta skapar spänningar, konflikter och diskontinuitet mellan den nationella sektororienteringen och de nya ramprogrammen.
Hur framåt?
Syftet med rekommendationerna vid revisionen är att bygga broar i olika riktningar och olika dimensioner för det splittrade nationella EU-FUI-aktörsfältet, som delvis präglas av silomentalitet. Figur 1 bidrar till att förtydliga bakgrunden till rekommendationerna och deras kärninnehåll.
Av figuren framgår att det behövs många olika aktörer för att förenhetliga aktörsmosaiken och bygga broar mellan olika verksamhetsdimensioner. För detta finns också många olika styr- och hanteringsverktyg. Styr- och hanteringssystemet med sina egenskaper innebär både nya möjligheter och utmaningar. Det utgör både problemet och lösningen på problemet. Först preciserar jag utmaningen och sedan presenterar jag lösningar som grundar sig på revisionsrekommendationerna.
Utmaningar med nätverksstyrning som styrsystem: Att hitta balansen mellan de olika komponenterna i styrsystemet är grundläggande viktigt och samtidigt utmanande[3]. Nätverksstyrningen ska utvecklas både som en separat styrform och som en del av en större styr- och hanteringshelhet.
Utifrån revisionen utgjorde nätverksstyrningen inte ett tydligt styrmedel för EU-FUI-frågor vid granskningstidpunkten 2013–2023. Nätverksstyrningen med tillhörande problem och utvecklingsbehov splittras och blandas med den övriga styrningen och dess många aktörer. En central observation vid revisionen var att många offentliga och privata samt även självstyrande aktörer medverkar i hanteringen av EU-FUI-frågorna och att det också finns ett stort antal potentiella styrmedel till förfogande. Av detta följer att utvecklingen av hanteringen av EU:s FUI-finansiering, från identifieringen av problemen med utnyttjandet och förtydligandet av de nationella utgångspunkterna till uppbyggnaden av verksamhetsmodeller, inte kan vara endast en enskild aktörs eller ett styrinstruments uppgift och ansvar. Utvecklingen förutsätter att ett stort antal olika aktörer deltar frivilligt och på eget initiativ samt att styrmedel, plattformar och förfaranden som stödjer deltagandet stärks. Den nuvarande nätverksstyrningen med sina begränsade strukturer, processer och resurser skapar inte tillräckliga förutsättningar för detta.
Nätverksstyrningens utmaningar varierar dock avsevärt mellan olika aktörsnivåer. Denna variation kan förtydligas med hjälp av koordinatsystemet i figur 1. I den nedre högra halvan av koordinatsystemet koordinerar programkommittéerna och NCP:erna (“National Contact Points”[4]) aktörerna och bildar nätverk mellan dem i ramprogrammens genomförandefas relativt effektivt; på den strategiska styrnivån i den övre högra halvan av koordinatsystemet är nätverkens koppling till den strategiska styrningen däremot klart svagare. Ökad komplexitet förutsätter nätverksstyrning som kombinerar officiell och inofficiell styrning och koordinering och som uppfattar skillnaderna mellan verksamhetsmiljöer och ekosystem, samt en tydligare koppling än tidigare av nätverksstyrningen med den strategiska styrningen.[5] Möjligheterna vid revisionen att utreda hur nätverksstyrningen fungerar begränsades huvudsakligen till det officiella styrsystemet, som i sig befinner sig i centrum av omfattande val och förändringsutmaningar[6]. Å andra sidan fungerar EU:s officiella FUI-styrsystem både i den nationella dimensionen och i EU-dimensionen. Dessa nivåer växelverkar med varandra. Därför relativiserar och försvårar de omfattande utmaningarna med FUI-styrsystemet som identifierats på EU-nivå[7] också uppbyggandet och bedömningen av samt funktionaliteten hos det nationella officiella styrsystemet.
På basis av revisionen syns otydligheten i de aktörers uppgifter och ansvarsförbindelser som styr deltagandet i programmen i Finland på följande sätt i fråga om stödets utgångspunkter:
Utgångspunkterna för nätverksstyrningen i koordinatsystemets högra halva, det vill säga den som gäller hanteringen, är otillräckliga, eftersom en tydlig, konsekvent och långsiktig ansvarsinstans har saknats för dem.
Förmågan till resultatstyrning i koordinatsystemets vänstra halva försämras, eftersom det blir svårt att omvandla utgångspunkterna till resultatstyrning då det politiska ansvaret för deltagandet i EU:s FUI-program splittras på olika håll.
Det blir svårare att få den politiska input som behövs som grund för EU-påverkan, eftersom ansvaret för de grundläggande utgångspunkterna för EU:s politiska kommunikation inte hör till någon, utan splittras på olika håll.
Rekommendationer vid revisionen: För att styrningen ska bli en tydlig och konsekvent helhet, kräver de olika styrformernas roll och aktörernas inbördes relationer förtydligande och precisering. Eftersom utvecklingen förutsätter en mångsidig värdediskussion samt ett övergripande, balanserat och känsligt övervägande av EU:s FUI-mål, andra sektormål och metoder i den politiska processen och styrprocessen, prioriterar rekommendationerna inte enskilda konkreta metoder för att utveckla styrningen och hanteringen.
För att den växande klyftan, spänningen eller obalansen mellan olika utgångspunkter som beskrivs i den förra bloggen ska kunna kontrolleras, utgår rekommendationerna från målen. I revisionsberättelsen föreslås att statsrådet under ledning av forsknings- och innovationsrådet tillsammans med intressentgrupper börjar bereda resultat- och effektmål för EU:s FUI-program och utnyttjandet av EU:s FUI-finansiering.
En kvantitativ och i synnerhet kvalitativ skärpning av målen och metoderna kan dock i praktiken genomföras effektivt endast i en enkel verksamhetsmiljö. En sådan miljö kännetecknas av att det råder samförstånd om utgångspunkterna och målen, att man känner till de orsakssamband som är en förutsättning och som möjliggör att de kan genomföras och att de är relativt förutsägbara, tydliga och enkla. Stödet för utnyttjandet av EU:s FUI-verksamhet i Finland samt styrningen och hanteringen av stödet fungerar inte i en sådan enkel miljö utan i en betydligt mer komplicerad miljö. Systemet är till exempel mycket decentraliserat och omfattar många självstyrande och även privata aktörer. För att slutresultatet inte ska vara enbart deklarationer, ställningstaganden och mål skrivna på papper behövs följande för att skapa utgångspunkter för stödet:
effektivare forum och förfaranden än för närvarande för att långsiktigt diskutera, komma överens om och reglera problemen med samt utgångspunkterna och målen för stödet i pyramidens bas
tydligare utgångspunkter och målformulering med hjälp av ovan nämnda förfaranden
systematisk hantering av information och kunskap som gagnar utgångspunkterna och målformuleringen.
Via dessa är det möjligt att börja bedriva målmedveten och långsiktig nätverksstyrning.
Handling, styrning och information bildar en oskiljaktig helhet. Utnyttjandet av EU-finansieringen och stödmetodernas funktion följs upp med hjälp av kvantitativa data. Tillgången till omfattande och högklassiga forsknings- och utvärderingsdata som grund för strategiska val av och politiska beslut om utnyttjandet är däremot knapp och sporadisk. De oklara utgångspunkterna för EU:s FUI-finansiering, den knappa informationen och den dåliga hanteringen av den har lett till eller håller på att leda till en ond cirkel som hämmar utvecklingen. Avhjälpandet av den förutsätter övergripande och långsiktig utveckling. För att styrningen av nätverken inklusive utgångspunkter, mål och metoder ska kunna byggas på en starkare grund än i nuläget bör informationshanteringen stärkas. Utan en starkare och mer övergripande informationshantering än i nuläget måste beslutsfattarna och även andra FUI-aktörer söka en plats i EU-FUI-verksamheten och de möjligheter och utmaningar den erbjuder baserat på känsla snarare än på information. Vid revisionen rekommenderas att Arbets- och näringsministeriet, Undervisnings- och kulturministeriet samt Finansministeriet tillsammans med forsknings- och innovationsrådet, finansieringsorganisationerna och andra FUI-aktörer ska förtydliga uppgifterna vad gäller insamling, utvärdering och förmedling av den information som tjänar utnyttjandet av EU:s FUI-finansiering samt trygga de resurser som uppgifterna förutsätter.
Också i nätverksstyrning är helheten mer än summan av delarna – men helheten måste först preciseras
Man är tvungen att balansera mellan många delvis spänningsladdade intressen och värderingar på olika nivåer när man beslutar om och styr deltagandet i EU:s FUI-verksamhet, såsom ramprogrammen. I centrum för bloggen står de utmaningar och möjligheter som detta innebär för nätverksstyrningen. I början av bloggen framgick det att nätverksmodellerna beskrivna som ett kontinuum fungerar i gränsområdet mellan den traditionella byråkratiska, hierarkibaserade, offentliga styr- och hanteringsmodellen och marknadsmodellen. Problemen, utmaningarna och utvecklingsriktningarna i fråga om att delta i EU:s FUI-programverksamhet och hantera deltagandet ser olika ut i olika delar av det kontinuum som hanteringen utgör.
Utifrån revisionen och bloggen påminner det finländska decentraliserade sättet att hantera EU-FUI-frågor med självstyrande aktörer och starka professioner i vissa avseenden om marknadsmodellen, men identifierar sig inte med den. Om man vill stärka utnyttjandet av EU:s FUI-finansiering och dess förutsättningar långsiktigt, bör nätverksmodellens gränsdragning och förhållande till andra styr- och hanteringsmodeller inklusive deras uppgifter, roller och ansvarsförbindelser förtydligas och skärpas. Man måste börja med att på ett tydligare sätt än i nuläget placera verksamheten i hanteringens kontinuum. Detta sker genom att man skapar eller förtydligar utgångspunkterna för deltagande i EU:s FUI-verksamhet samt de mål, processer och strukturer som ger uttryck för eller tjänar dessa.
Scribent: Timo Oksanen, effektivitetsrevisionsråd/revisionsteamet
Källor
[1] Se González Fernández, S. et al. 2019: Innovation Ecosystems in the EU: Policy Evolution and Horizon Europe Proposal Case Study (the Actors’ Perspective). Sustainability 11, no. 17: 4735, pp. 19–20. https://doi.org/10.3390/su11174735; och mer allmänt Remøe, S. 2010: Governance of research and innovation: Globalisation and integration. EKONOMIAZ. Revista vasca de Economía, Gobierno Vasco / Eusko Jaurlaritza / Basque Government, vol. 74(02), pp. 66–89. https://ideas.repec.org/a/ekz/ekonoz/2010207.html.
[2] Lemola, T. 2020: Kohti uutta tutkimus- ja innovaatiopolitiikkaa – Suomen tiede-, teknologia- ja innovaatiopolitiikan kehityskaari 1960-luvulta 2020-luvulle. Vastapaino, s. 309–317; och Alaja, A. & Lemola, T. 2023: Minne menet tutkimus- ja innovaatiopolitiikka? Industri’s lönearbetare TP rf, Edistys-analyysi 1/2023, s. 76–80.
[3] Se Kuhlmann, S. et al. 1999: Improving Distributed Intelligence in Complex Innovation Systems. ASTPP Thematic Network, TSER No. Final Report (June 1999): p. 85.
[4] Se EU Funding & Tenders Portal (europa.eu)
[5] Se Könnölä, T. et al. 2021: Transformative governance of innovation ecosystems. Technological Forecasting and Social Change 173 (2021), p. 10.
[6] Se Peters, B. & Pierre, J. 2018: The Next Public Administration: Debates & Dilemmas. Sage 2018.
[7] Se Kuhlmann, S. et al. 1999, pp. 79–85.