Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomus eduskunnalle 2024

Pääjohtajan puheenvuoro: Kestävä julkisten varojen hoito edellyttää valppautta tarkastajalta ja valvojalta

Julkisen talouden haasteet jatkuvat ja valtiontalouden näkymät ovat edelleen epävarmoja. Pääministeri Orpon hallitusohjelman tavoitteena on ollut julkisyhteisöjen rahoitusaseman koheneminen ja velkaantumiskehityksen kääntäminen. Hallitusohjelmassa linjattujen toimenpiteiden lisäksi hallitus päätti keväällä 2024 uusista lisäsopeutustoimista, jotka tarkoittavat muun muassa merkittäviä, jo tulevana vuonna voimaantulevia lisäsäästöjä myös hallinnolle, toisin sanoen ministeriöihin ja virastoihin.

Suomen julkisyhteisöjen pitkäaikaisen alijäämän taustalla ovat menojen tuloja nopeampi jo pitkään jatkunut kasvu sekä menojen jääminen pysyväisluonteisesti tuloja korkeammalle tasolle. Erityisesti sosiaali- ja terveysmenot ovat kasvaneet väestön ikääntymisen myötä. Tulojen ja menojen epätasapaino ei ole suhdanneluonteinen vaan rakenteellinen haaste.

Tätä taustaa vasten hallituksen päättämien sopeutustoimien suuruusluokkaa voi pitää perusteltuna. Hallinnon on kuitenkin säästöistä huolimatta turvattava lakisääteisten tehtävien hoitaminen. Parhaassa tapauksessa se onnistuu tehtäviä priorisoimalla ja tuottavuutta aidosti kohentamalla. Tulemme ottamaan nämä näkökohdat huomioon tarkastuksiemme suunnittelussa samalla kun varmistamme, että eduskunnan hyväksymää talousarviota noudatetaan.

Julkisen talouden näkymissä ei – hallituksen päättämistä toimenpiteistä huolimatta – ole luvassa nopeaa käännettä parempaan, joten niukkuuden kanssa on pystyttävä elämään jatkossakin. Tarkastus- ja valvontatoimintamme tarkoituksena onkin turvata julkisten varojen käytön tuloksellisuutta ja lainmukaisuutta ja finanssipolitiikan vastuullisuutta sekä ylipäänsä edistää hallinnon tuottavuutta, taloudellisuutta ja kustannusvaikuttavuutta. Hyvän ja avoimen hallinnon vahvistaminen on niin ikään keskeinen tehtävämme. Tähän liittyy myös uusi tehtävämme eli avoimuusrekisterin ylläpitäminen ja valvominen.

Virasto on toiminut nykyisessä organisaatio- ja johtamismallissa lähes kaksi vuotta ja toteuttanut uutta strategiaa kuluvan vuoden alusta lähtien. Uuden organisaatio- ja johtamismallin sekä strategian lähtökohtana on ollut mahdollistaa perustehtäviemme tehokas ja tuloksellinen hoitaminen.

Strategisena tehtävänämme on turvata kestävää julkisten varojen hoitoa sekä tehokkaasti ja avoimesti toimivaa valtionhallintoa. Tähän pyrimme vahvistamalla tarkastus- ja valvontatyöllä hallinnon tilivelvollisuutta eduskunnalle ja kansalaisille, tuottamalla valtiontalouden ja taloudenhoidon kannalta merkittävistä asioista luotettavaa ja olennaista tarkastus- ja valvontatietoa sekä tukemalla toiminnallamme tehokasta ja lainmukaista hallintoa.

Toimintamme painopisteiden saavuttaminen puolestaan edellyttää ammattitaidostamme ja työyhteisön hyvinvoinnista huolehtimista, digitalisaation ja uusien menetelmien hyödyntämistä sekä tehokasta ja avointa toimintatapaa.

Strategiamme sisältää linjaukset siitä, miten kohdennamme tarkastuksiamme, mitkä ovat tarkastus- ja valvontatoimintamme tavoitteet ja miten kehitämme toimintaamme. Strategian valmistuminen ei itsessään takaa mitään, vaan sen sisäistäminen ja soveltaminen käytännössä edellyttää meiltä jatkuvaa ja määrätietoista työskentelyä. Strategiamme on täsmennetty konkreettisiksi suunnitelmiksi toiminta- ja taloussuunnitelmassa, tarkastus- ja valvontasuunnitelmassa ja tulostavoitteissa, jotka laaditaan vuosittain. Toiminnan suunnittelussa vuosille 2024–2027 olemme jo menneet eteenpäin vahvasti strategisia tavoitteitamme korostaen.

Virastollamme on erittäin tärkeitä tehtäviä hoidettavanaan. Joka ajassa on omat haasteensa, ja meidän tulee pystyä kohdentamaan toimintaamme sen mukaisesti. Tavoitteenamme tulee olla perustehtäviemme hoitaminen nyt ja tulevaisuudessa vaikuttavasti ja siten, että henkilöstömme voi hyvin ja suhtautuu työhönsä motivoituneesti. Tässä mielessä emme koskaan ole valmiita, vaan aina on varaa parantaa ja kehittyä.

Vuosikertomus käsittelee monipuolisesti valtion taloudenhoidon riskejä ja valtion tukemaa toimintaa

Vuosikertomuksen luvuissa 1–6 esitetään syyskuun 2023 ja elokuun 2024 välisenä aikana julkaistujen tarkastusten keskeisiä havaintoja, johtopäätöksiä ja VTV:n tarkastuskohteille antamia suosituksia. Luvuissa on käsitelty monipuolisesti valtion taloudenhoidon riskejä ja valtion tukemaa toimintaa.

Luku 1 käsittelee valtion velanhallintaa ja talouden ohjaustoimia. Korkotason huomattava nousu viime vuosina on aiheuttanut valtiolle merkittäviä kustannuksia ja vaikeuttanut valtionvelan korkoriskien hallintaa. Valtion talousarviotalouden eli budjettitalouden velanhallinnan strategia on kuitenkin osoittautunut pääosin toimivaksi vaikeista olosuhteista huolimatta. Valtio tukee kuntien taloudenhoitoa ja peruspalvelujen turvaamista kuntalaissa säädettyjen alijäämän kattamisvelvoitteen ja vaikeuksiin ajautuneiden kuntien arviointimenettelyn avulla. Samankaltaista mutta sisällöltään tiukempaa sääntelyä on asetettu myös hyvinvointialueiden talouden ohjaukselle. Näin ollen valtion edellytykset ohjata hyvinvointialueiden taloutta ovat lähtökohtaisesti kuntatalouden ohjausta vahvemmat. Hyvinvointialueiden ja kuntien talouden ohjauksen onnistuminen edellyttää määrätietoista talouden ja toiminnan tietopohjan kehittämistä.

Luvussa 2 esitetään keskeisimmät kirjanpitoyksiköiden varainhoitovuoden 2023 tilintarkastuksissa todetut havainnot sekä eräiden tukien hallinnointiin kohdistuneiden tarkastusten johtopäätökset. Pidämme huolestuttavana sitä, että etenkin talousarvion vastaisia menettelyitä koskevat huomautukset ovat edelleen lisääntyneet. Yleisin huomautuksen syy oli se, että talousarviomenoja oli kohdennettu väärälle varainhoitovuodelle ja määrärahan käyttöaikaa oli pidennetty talousarvion ja säädösten vastaisesti. Vuoden 2023 tilintarkastuskertomuksiin liittyi poikkeuksellisen paljon sellaisia huomautuksia, joissa edellytimme siirretyn määrärahan peruuttamista. Tilintarkastusten yhteydessä arvioimme Venäjän vastaisten talouspakotteiden toteutumista. Olennaista huomautettavaa EU:n pakotesäännösten noudattamisessa ei havaittu, mutta pakotteiden noudattamista tukevaan ohjaukseen ja sisäiseen valvontaan tulee kiinnittää enemmän huomiota. Lisäksi luvussa käsitellään EU:n elpymis- ja palautumistukivälineen sekä verotukien hallinnointia. Molemmissa kyse on monimutkaisista rakenteista ja järjestelmistä, jotka vaikeuttavat tukien läpinäkyvää kohdentamista, automatiikkaan perustuvaa hallinnointia sekä tavoiteltujen vaikutusten seurantaa ja arviointia.

Luku 3 tarkastelee uudistusten ja politiikkatavoitteiden toteutumisen edellytyksiä, joita useat aiemmatkin tarkastuksemme ovat käsitelleet. Uudistusten ja politiikkatavoitteiden toteutumisen onnistumisessa ei voida liiaksi korostaa kattavaan tietopohjaan perustuvaa säädösvalmistelua ja huolellista vaikutusten arviointia etenkin yli vaalikausien ulottuvissa uudistuksissa. Laadukas valmistelukaan ei voi täysin ehkäistä tavoitteiden toteutumisen haasteita ja epäkohtia, jotka voivat tulla esiin vasta toimeenpanon aikana. Tästä syystä on tärkeää huolehtia toimeenpanon tehokkaasta ohjauksesta ja seurannasta. Eri politiikka-aloille kohdistuneissa tarkastuksissa olemme havainneet, että eri hallinnonaloille hajaantuneet vastuut, tehtävät ja menettelyt voivat hidastaa ja vaikeuttaa tavoitteiden toteutumista sekä toiminnan ohjausta ja seurantaa.

Luvussa 4 paneudutaan valtion maa- ja metsätalouteen sekä akkualaan kohdistamiin tukimuotoihin, joilla on suuri merkitys maamme omavaraisuudelle, huoltovarmuudelle ja teollisuuden kilpailukyvylle. Tarkastuksemme paljastavat valtion tukipolitiikan monitahoiset, osin toistensa kanssa ristiriitaiset tavoitteet. Tukipolitikka on tasapainoilua toisaalta toiminnan kannattavuuden ja kilpailukyvyn vahvistamisen ja toisaalta kestävän kehityksen tavoitteiden tukemisen välillä. Tässäkin yhtenäinen ja luotettava tietopohja toiminnan tilannekuvasta ja myönnetyistä tuista edistää tukipolitikan hallintaa. Akkuala on esimerkki globaalisti merkittävästä ja kilpaillusta alasta. Suomen investointien kilpailuasemaa haastavat kuitenkin USA:n ja EU:n valtiontukitoimet ja muut kannustimet. Pienenä talousalueena Suomen on etsittävä edullisia ja riskeiltään hallittuja toimintamalleja investointien houkuttelemiseksi.

Luku 5 keskittyy valtion toimintojen organisointiin sekä valtion osuuteen toimintojen tukemisessa ja ohjauksessa. Viime vuosina osakeyhtiö on ollut suosittu valtion toimintojen organisointimuoto, jonka pääomittamiseen, omistajaohjaukseen ja toimintaan voi liittyä riskejä ja ennakoimattomia taloudellisia vaikutuksia. Kantamme on, että uusia yhtiöitä tulee perustaa harkiten ja että valtionyhtiön omistajaohjauksesta vastaavalla viranomaisella tulee olla selkeä käsitys yhtiön tavoitteista ja toiminnasta. Tarkastustemme mukaan valtionhallinnon järjestelyt ovat pääosin toimivia. Taloudelliset riskit voivat kuitenkin realisoitua valtion pitkäkestoisissa hankinnoissa, etenkin tietojärjestelmähankkeissa. Kilpailun puute on merkittävin riski hankintojen taloudellisuudelle. Luvussa käsitellään myös valtion roolia sellaisissa toimissa, joista valtio ei kuitenkaan yksinään vastaa. Koronaepidemian kokemukset ovat vauhdittaneet valtion ja sidosryhmien varautumista kriisitilanteisiin. Sen sijaan edellisten hallitusten sairaala- ja päivystysverkon keskittämiseen liittyvät toimet eivät ole edenneet tavoitteiden mukaisesti, eikä niiden säästötavoitteiden toteutumista pystytä arvioimaan olemassa olevan tiedon pohjalta.

Luku 6 käsittelee työllisyyttä edistäviä toimintamalleja ja niihin liittyviä riskejä. Ensi vuodesta alkaen kuntien muodostamat työllisyysalueet vastaavat julkisten työvoimapalvelujen järjestämisestä. Tällöin myös pohjoismainen työvoimapalvelumalli ja uudistettu työllistymistä edistävä monialainen yhteispalvelu siirtyvät uuteen palvelujärjestelmään. Tarkastuksessa havaitsimme toimintamalleissa useita riskejä ja korjaustarpeita, jotka olisi syytä korjata ennen niiden käyttöönottoa uudessa järjestelmässä. Hyvinvointialueiden vaikea resurssitilanne tuo oman haasteensa vaikeasti työllistyvien auttamiselle. Tarkastimme myös jatkuvan oppimisen uudistusta, joka osaltaan tukee työikäisen väestön osaamisen kehittymistä ja osaavan työvoiman saatavuutta. Vaikka uudistuksen toimeenpano on sujunut hyvin, rahoituksen painottuminen avustuksiin ja pienelle toimijajoukolle ei ole riittävästi tukenut uusien toimintamallien vakiintumista ja heikossa työmarkkina-asemassa olevien osaamispalveluiden kehittämistä.

Luvussa 7 tarkastellaan tarkastustoimintamme kattavuutta ja tarkastusten suositusten toteutumista. Vaikka tarkastuksemme keskittyvät hallinnonaloille, joilla valtion rahoitusta käytetään eniten, huomioimme tarkastuksissamme myös pienempien hallinnonalojen riskit. Yleisesti ottaen tarkastuskohteet toteuttavat tarkastuksien suosituksia varsin hyvin: 81 prosenttia erillistarkastusten suosituksista on toteutunut hyvin tai jossain määrin. Toteutumisprosentti tilintarkastuksissa tehdyistä suosituksista on tätäkin korkeampi (93 prosenttia).