Valtion liiketoimintaan kohdistuvat odotukset toteutuvat tarkastuksen kohteissa pääosin hyvin. Mikäli liiketoiminnan tuotot eivät kuitenkaan kata toiminnan kustannuksia, ei julkisen palvelun tuottaminen liiketoimintana ole perusteltua. Tarkastuksessa selvitettiin, onko valtion liiketoimintaa harjoitettu tavoitteiden mukaisesti ja onko siinä noudatettu valtion roolia ohjaavia säädöksiä ja linjauksia. Tarkastuksessa esitellään myös yhtiöittämisen arviointikriteerit. Valtion yhtiömuotoinen toiminta voi siirtää budjettivaltaa pois eduskunnalta.
Tarkastusviraston kannanotot
Valtio käyttää yhtiöitä sisäisten palvelutehtävien hoitamiseen ja liiketoiminnan harjoittamiseen. Tässä tarkastuksessa on arvioitu liiketoiminnan harjoittamisen edellytyksiä. Valtio harjoittaa liiketoimintaa markkinaehtoisesti omistuksessaan olevien osakeyhtiöiden ja liikelaitosten välityksellä. Valtio on ainoana omistajana, enemmistöomistajana tai vähemmistöomistajana 68 osakeyhtiössä. Valtion yhtiöomaisuuden arvo on noin 34 miljardia euroa. Lisäksi valtio harjoittaa liiketoimintaa Senaatti-liikelaitoksen ja erityisliikelaitoksena toimivan Metsähallituksen kautta.
Omistajapolitiikan linjauksen mukaan liiketoimintaan sidotun omaisuuden hoidossa valtion tulee pyrkiä mahdollisimman hyvään taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen kokonaistulokseen. Omaisuuden hoidossa yhdistyy liiketoiminnan tuoton, omistuksen arvon kehittymisen ja taloudellisen kestävyyden vaatimukset sekä odotukset yhtiöiden ja liikelaitosten vastuulle annettujen julkisten palvelutehtävien tuloksellisesta hoitamisesta.
Tarkastus on osa Valtion omaisuuden hallinta -tarkastusteemaa. Tarkastuksessa on arvioitu omaisuuden hallinnan näkökulmasta, täyttääkö liiketoimintana harjoittava toiminta valtio-omisteisen liiketoiminnan kriteerit. Valtion liiketoiminnan järjestämistä ei ole ohjeistettu kootusti, siksi tarkastuksen kriteerit perustuvat valtioneuvoston periaatepäätöksenä annettuun omistajapolitiikan linjaukseen vuodelta 2016, OECD:n valtio-omisteisten yhtiöiden toiminnan suuntaviivoja koskevaan suositukseen sekä yhteismarkkinoita koskeviin päätöksiin ja oikeuskäytäntöön.
Tarkastuksen kohteena on ollut valtion liiketoiminnan järjestäminen. Tarkastuksessa on arvioitu sitä, onko tarkastuksen kohteena ollut liiketoiminta ollut siihen liittyvien tavoitteiden ja odotusten mukaista sekä noudattanut valtion roolia ja toimintaa ohjaavia linjauksia ja säädöksiä.
Tarkastuksen tavoitteena on edistää valtiontalouden hyvää hoitoa muun muassa tuottamalla tietoa siitä, miten liiketoiminnan muotoa määrittävät kannattavuus ja kilpailuneutraliteetti sekä synergia, omistajarooli, tilivelvollisuus ja liiketoimintariskien hallinta vaikuttavat ja tulee huomioida liiketoimintaa koskevissa päätöksissä.
Valtiovarainministeriö on keväällä 2018 käynnistänyt valtionhallinnon uudelleenjärjestämisessä noudatettavia periaatteita koskevan ohjeistamisen. Yhtenä tarkoituksena tässä työssä on laatia yhtiöittämistä koskevat arviointikriteerit. Tämä on perusteltua, koska yhtiöittäminen koskee yhä suurempaa osaa valtion toiminnoista.
Valtion liiketoimintaan kohdistuvat odotukset toteutuvat tarkastuksen kohteissa pääosin hyvin. Sääntely- ja palvelutavoitteen ja liiketoiminnan välillä on kuitenkin liiketoiminnan kannattavuuteen, markkinoiden rajoittuneisuuteen sekä kilpailuneutraliteettiin liittyviä jännitteitä.
Osa valtion liiketoimintana harjoittamasta julkisesta palvelutehtävästä on heikosti kannattavaa. Postitoiminnan yleispalvelun ja monitoimimurtajien markkinoilla tapahtuva kehitys on heikentänyt kannattavan liiketoiminnan edellytyksiä. Niin kirjejakelu kuin jäänmurtokin ovat kuitenkin yhteiskunnan kannalta välttämättömiä julkisia palveluja, jotka on turvattava. Nykymuotoisen postitoiminnan yleispalvelun ylläpitäminen ei vaikuta olevan tulevaisuudessa mahdollista ilman subventioita.
Mikäli liiketoiminnan tuotot eivät kata toiminnan kustannuksia, ei julkisen palvelun tuottaminen liiketoimintana ole perusteltua.
Arctia Oy:n pääasiallinen asiakas Itämeren jäänmurrossa on Liikennevirasto. Arctia Oy:llä voi olla myös markkinaehtoisen toiminnan sopimuskumppaneita. Tällä hetkellä yhtiö tulot muodostuvat pääosin valtion budjettivaroilla tehtävistä palveluhankinnoista. Tästä syystä kustannustehokkuuden seuranta on tärkeämpää kuin sen kannattavuuden arviointi. Liiketoiminnan periaatteet soveltuvat huonosti jäänmurron palveluhankintaan myös sen vuoksi, että varautumisen edellyttämän laivaston koko on määritetty varautumisen tarpeesta käsin eikä liiketaloudellisin perustein. Myöskään julkisilla hankintamenettelyillä ei tällaisessa tilanteessa saavuteta hyötyjä, jotka puoltaisivat liiketaloudelliseen toimeksiantoon perustuvaa sopimuskäytäntöä.
Rahoituksellisesti vahvasta asemasta sekä omistajan ja toimialan sääntelijän rooleista johtuen valtion liiketoiminta saattaa vaikuttaa kielteisesti kilpailtuihin markkinoihin. Valtion ei tulisi toimia kilpailluilla markkinoilla ilman erityistä perustetta. Valtioneuvosto on linjannut, että sellaisista yhtiöistä, joiden omistamiseen ei ole perustetta, luovutaan hallitusti. Tämä seikka yhdessä toimintaympäristössä tapahtuvan kehityksen kanssa edellyttää yhtiöiden toiminnan ja toimintaympäristön seurantaa sekä liiketoimintamuodon ja valtion omistuksen tavoitteiden ja perusteiden säännönmukaista arvioimista.
Senaatti-kiinteistöt toimii liikelaitoksena valtio-konsernin sidosyksikkönä. Senaatti-kiinteistöt vuokraa perustehtäväänsä liittyen tiloja myös muille kuin valtioon sidosyksikköasemassa oleville toimijoille. Tämän toiminnan osuus on noin 10 % liikelaitoksen liikevaihdosta. Hankintalain raja ulosmyynnille on 5 % tai 500.000 euroa.
Senaatin asema valtion sidosyksikkönä edellyttäisi, että liikelaitoslaissa olisi säädetty hankintalakia poikkeavasta ulosmyynnin osuudesta. Lisäksi on olemassa riski, että liikelaitoksen vähäinenkin ulosmyynti johtaa lainkäytössä sidosyksikköasemasta riippumatta tulkintaan, että liikelaitosta hyödyttävät konkurssikelvottomuus ja yhteisöverovapaus ovat yhteisöoikeuden vastaista kiellettyä valtiontukea.
Senaatti-kiinteistöjen toimintamuoto liikelaitoksena on sen tehtävän näkökulmasta perusteltu, ja liikelaitosmuotoisuus tuottaa valtiolle myös konsernitason hyötyjä.
Perustaessaan SoteDigi Oy:tä valtioneuvosto siirsi myytävää yhtiöomaisuutta Valtion kehitysyhtiö Vake Oy:ön ja pääomitti perustettavaa yhtiötä näillä myyntituotoilla. Tämä menettely ei edellyttänyt eduskunnan määrärahapäätöstä.
Valtion yhtiömuotoinen toiminta voi siirtää budjettivaltaa pois eduskunnalta.
Tarkastusviraston suositukset
Tarkastusvirasto suosittaa, että
valtion liiketoimintaa ohjaavat ministeriöt arvioivat säännönmukaisesti, että valtio-omisteisten yhtiöiden ja liikelaitosten toimintamuoto ja tavoitteet ovat taloudellisen ja yhteiskunnallisen kokonaistuloksen näkökulmasta edelleen perusteltuja.
valtiovarainministeriö yhdessä Senaatti-kiinteistöjen kanssa varmistaa, että liikelaitoksen liiketoiminta täyttää sidosyksikköaseman vaatimukset.
valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosasto arvioi yhdessä liikenne- ja viestintäministeriön ja liikenneviraston kanssa eri keinoja varmistaa talvimerenkulun palvelutaso ja turvallisuus myös muuttuvassa toimintaympäristössä.
liikenne- ja viestintäministeriö ja liikennevirasto selvittävät Itämeren jäänmurtokaluston varallaolon kustannusten eriyttämistä palvelusopimuksista ja varautumistehtävän osoittamista Arctia Oy:lle kustannusperusteisena tehtävänä.
liikenne- ja viestintäministeriö ja viestintävirasto varautuvat postilain 33 §:n mukaisesti siihen, että postitoiminnan yleispalvelun ylläpitämisen kustannuksia joudutaan korvaamaan valtion varoista.
Lisätietoja
