Rakennerahasto-ohjelmien vaikuttavuus

Tarkastusviraston kannanotot

Euroopan unionin sisäisiä kehityseroja – käytännössä tuloeroja – pyritään vähentämään EU:n alue- ja koheesiopolitiikalla. Aluepolitiikkaa toteutetaan heikoimmin kehittyneille alueille kohdennettavilla aluetuilla, joilla on tarkoitus käynnistää yritysten investointeja, parantaa väestön koulutustasoa ja kehittää infrastruktuuria. Aluetuet maksetaan Euroopan unionin rakennerahastoista. Koheesiorahasto on tarkoitettu jäsenvaltioille, joiden bruttokansantulo (BKTL) asukasta kohti on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta. Alue- ja koheesiopolitiikka on yksi tärkeimmistä keinoista EU:n pitkän ajan kasvustrategian, Eurooppa 2020 -strategian, tavoitteiden saavuttamiseksi. Koko EU:n budjetista noin kolmasosa käytetään alueiden kehittämiseen.

Ohjelmakaudella 2007–2013 EU:n rakennerahastovaroja käytettiin Suomessa noin 1,6 miljardia euroa, jonka lisäksi ohjelmiin käytettiin kansallista julkista rahoitusta noin 2 miljardia euroa. Tarkastus on rajattu taloudellisesti merkittävimpään rakennerahastoon eli Euroopan aluekehitysrahastoon ja ohjelmakauteen 2007–2013. Suomessa oli tuolloin käynnissä neljä rakennerahasto-ohjelmaa: Etelä-Suomen, Länsi-Suomen, Itä-Suomen ja Pohjois-Suomen ohjelmat.

Tarkastuksen tavoitteena on ollut arvioida Euroopan aluekehitysrahasto-ohjelmien vaikuttavuutta, ohjelmien seurantaa sekä ohjelmien hallinnointikustannuksia. Vaikutusten arviointi on perustunut luonnolliseen koeasetelmaan, joka muodostui, kun ohjelma-alueiden rajoja muuteltiin ohjelmakauden 2007–2013 alussa.

Tarkastushavaintojen mukaan aluetuilla on saatu vähennettyä työttömien määrää, erityisesti niillä interventioalueilla, joilla tuet kasvoivat moninkertaisiksi. Myös työpaikkojen määrässä havaittiin lisäystä interventioalueilla. Sitä vastoin keskituloissa ja korkea-asteen koulutuksen suorittaneissa ei havaittu tavoitteiden mukaisia vaikutuksia. Toisaalta aineistossa havaittiin myös aluepolitiikasta riippumatonta tulotasojen lähentymistä.

Tarkastushavaintojen perusteella EU:n aluepolitiikka on onnistunut ainakin osittain saavuttamaan tavoitteitaan, mutta vaikutusten pitkäaikaisuutta ei käytettävissä olevan aineiston perusteella pystytä arvioimaan. Tämä johtuu siitä, että ohjelmakautta 2007–2013 seurasi nykyinen ohjelmakausi 2014–2020 eli alueiden tukeminen on jatkunut. Rakennerahasto-ohjelmien yhteiskunnallista nettohyötyä on hyvin vaikea arvioida.

Hallinnon toimeenpanema ja teettämä rakennerahasto-ohjelmien vaikutusten arviointi on ollut lähinnä toiminnan monitorointia. Ohjelmien arviointiraporttien ja vuosikertomusten perusteella voi muodostaa käsityksen toiminnan volyymista ja kohdentumisesta, mutta ohjelmien vaikutuksia ei niiden perusteella pystytä arvioimaan. Tyypillistä on, että arviointi on näennäisesti tarkkaa: esimerkiksi tuettujen hankkeiden synnyttämät uudet työpaikat ilmoitetaan yhden työpaikan tarkkuudella. Seurantatietojen tarkempi analysointi kuitenkin paljastaa, että ne perustuvat hankkeiden toteuttajien omiin ilmoituksiin ja niihin sisältyy muitakin epävarmuustekijöitä. Todennäköistä on, että luvut eivät pidä paikkaansa edes tuhannen työpaikan tarkkuudella.

Mainittuja tietoja käytetään kuitenkin valtion talousarvioesityksissä määrärahojen perusteluina ja niihin viitataan ohjelmien vaikuttavuustavoitteiden toteutumana. Tarkastuksen perusteella valtion talousarvioesityksen perusteluja tulisi tältä osin tarkistaa. Kyseisiä lukuja ei tulisi esittää siten, että saattaa syntyä harhaanjohtava kuva lukujen luotettavuudesta.

Rakennerahasto-ohjelmien hallinnointiin eli ns. tekniseen tukeen on asetuksen (EY) N:o 1083/2006 mukaisesti käytetty kiinteä prosenttiosuus ohjelmien kokonaisrahoituksesta. Ohjelmakaudella 2007–2013 Suomi käytti EU-säädösten sallimaa teknisen tuen enimmäismäärää, neljää prosenttia kokonaisrahoituksesta. Tämä oli 134 miljoonaa euroa, josta EAKR-ohjelmien osuus oli 78 miljoonaa euroa. Uuden ohjelmakauden 2014–2020 alussa edellisen kauden teknistä tukea oli yhä käyttämättä kymmeniä miljoonia euroja, vaikka tukea käytettiin varsin monenlaisiin kohteisiin. Pääosa teknisestä tuesta kului henkilöstön palkkakustannuksiin, mutta tukea käytettiin myös hallintohenkilöstön opinto- ja verkostoitumismatkoihin, huoneenvuokrakuluihin ja maakunnallisten erillisselvitysten tekoon. Tuki saatiin käytettyä säädetyssä ajassa eli vuoden 2015 loppuun mennessä.

Nykyiselle ohjelmakaudelle 2014–2020 teknisen tuen osuutta kokonaisrahoituksesta supistettiin kolmeen prosenttiin. Suomi teki vähennyksen oma-aloitteisesti; voimassa oleva EU-säädös mahdollistaisi yhä neljän prosentin enimmäisosuuden. Koska myös ohjelmien kokonaisrahoitus pieneni jonkin verran, hallinnointiin vuosittain käytettävissä oleva tuki väheni lähes puoleen edellisestä ohjelmakaudesta.

Tarkastuksen perusteella hallinnointiin kohdennetun tuen osuutta on ollut aiheellista supistaa. Hankkeiden käsittely- ja maksatuskäytäntöjä on myös tehostettu. Hallinnon digitalisoinnin kehittyessä ohjelmien hallinnointimenoja lienee mahdollista supistaa edelleen.

Tarkastusviraston suositukset

Tarkastusvirasto suosittaa, että työ- ja elinkeinoministeriö

1. kiinnittää jatkossa enemmän huomiota rakennerahasto-ohjelmien arvioinneissa käytettyihin aineistoihin ja menetelmiin ja arviointien laatutekijöihin

2. ilmaisee selkeästi valtion talousarvioesityksissä käytettävien perustelutietojen lähteet ja epävarmuustekijät

3. pyrkii vähentämään ohjelmien seurantatietojen, kuten työpaikkatietojen, monenkertaista raportointia ja muita kertomuksessa mainittuja virhelähteitä.