Valmistelutyö oli laadukasta, vaikka aikataulu oli tiukka. Taustatietojen keruussa ja dokumentoinnissa oli parantamisen varaa. Tarkastusten tavoitteena oli selvittää, miten liikennehallinnon elinkeinoelämää tukevien merkittävien toimenpiteiden taloudellisten vaikutusten arviointia ja hallintaa voitaisiin kehittää.
Tarkastusviraston kannanotot
Liikennejärjestelmän toimivuus on valtionhallinnon eri strategia-asiakirjoissa tunnistettu kilpailukyvyn ja taloudellisen kasvun tärkeäksi edellytykseksi, johon voidaan vaikuttaa monilla liikennepoliittisilla keinoilla. Tämä tarkastus kuuluu kahden tarkastuksen muodostamaan kokonaisuuteen, joka koskee liikennepolitiikan keinoja elinkeinoelämän toimintaedellytysten tukena. Tarkastusten tavoitteena oli selvittää, miten liikennehallinnon elinkeinoelämää tukevien merkittävien toimenpiteiden taloudellisten vaikutusten arviointia ja hallintaa voitaisiin kehittää. Tämän tarkastuksen kohteena oli vuonna 2013 annetun, raskaan liikenteen suurimpia sallittuja mittoja ja massoja koskevan asetusmuutoksen tietoperusta.
Valtioneuvoston vuonna 2013 antaman asetusmuutoksen myötä raskaan liikenteen ajoneuvojen suurin sallittu korkeus nostettiin 4,2 metristä 4,4 metriin ja suurin sallittu massa 60 tonnista 76 tonniin. Asetusmuutoksella on arvioitu olevan merkittävät taloudelliset seuraukset. Muutoksen seurauksena syntyvä logistiikkakustannusten säästö on 20 vuodessa arviolta 1,6–3,2 miljardia euroa. Asetusmuutoksesta aiheutuvien valtion väyläverkon ja siltojen korjauskustannusten on arvioitu olevan 610 miljoonaa euroa.
Valmistelutyö oli laadukasta, vaikka aikataulu oli tiukka
Ajoneuvojen suurimpia sallittuja mittoja ja massoja koskevan asetusmuutoksen valmistelutyö tehtiin melko tiukalla aikataululla vuosina 2012–2013.
Valmistelun yhteydessä oli pystytty tuottamaan kaikkein olennaisin tieto päätöksenteon perustaksi. Valmistelutyö oli aikataulun huomioon ottaen asiantuntevaa ja perusteellista. Jos valmisteluun olisi ollut käytettävissä enemmän aikaa, olisi asetusmuutoksen vaikutukset ja kannattavuus voitu arvioida perustellummin ja kattavammin. Tiukka aikataulu aiheutti myös suuren kuormituksen vaikutusarviot tehneille asiantuntijoille.
Asetusvalmistelun osana tehtyjen vaikutusarvioiden ja kannattavuuslaskelmien tulokset olivat käyttökelpoisia päätöksenteon tukena. Vaikutusarvioilla oli erityisesti vaikutusta päätöksen teknisiin yksityiskohtiin, paripyörävaatimukseen ja asetuksen voimaantulon siirtymäajan pituuteen.
Taustatietojen keruussa ja dokumentoinnissa oli parantamisen varaa
Vaikutusarvioiden ja kannattavuuslaskelmien työvaiheita ja laskennan perusteita kuvaava dokumentointi oli puutteellista. Laskelmia ei ollut esitetty yksityiskohtaisesti, eivätkä kaikki taustatiedot käyneet ilmi asiakirjoista. Kaikkia tärkeitä laskentaoletuksia, kuten esimerkiksi 20 vuodelle jaksottamisen korkokantaa, ei ollut esitetty. Osa arviointidokumenteista ei edes ollut tarkastuksen aikana saatavilla.
Tehdyissä hyöty-kustannuslaskelmissa oli suhteutettu kuljetusyritysten saamat hyödyt ja yhteiskunnalle koituvat infrastruktuurikulut. Arvioinnin tuloksia kuvaavassa muistiossa oli mainittu, että kyseinen suhdeluku kuvaisi asetusmuutoksen yhteiskuntataloudellista kannattavuutta. Tällainen kokonaisuudesta rajattujen hyötyjen ja kustannusten suhde on kuitenkin ennemmin käyttökelpoinen vertailuluku kuin kattava esitys yhteiskuntataloudellisesta kannattavuudesta.
Valtion tieverkon ja sen siltojen korjaustarve arvioitiin valmistelun aikana kattavasti. Kuntien tieverkosta ja yksityisteistä ei ollut käytettävissä edustavia tietoja, joiden perusteella niiden korjaustarve olisi voitu arvioida. Näitä tietoja ei erikseen selvitetty, vaan kuntien ja yksityisteiden osuudesta tehtiin yleisluontoinen arvio.
Asetusmuutoksen olennaisimmat vaikutukset oli arvioitu, mutta kokonaistaloudellista arviota ei ollut tehty
Tarkastushavaintojen perusteella voi todeta, että asetusmuutoksesta arvioitiin sen kaikkein olennaisimmat vaikutukset. Asetusmuutoksen mahdollisina vaikutuksina arvioitiin kuljetuskustannusten ja väyläverkon korjaustoimien kustannusten lisäksi esimerkiksi vaikutukset liikenneturvallisuuteen, ympäristöön, yritystoimintaan sekä kuntien toimintoihin ja talouteen.
Säädösvalmistelun vaikutusten arviointia ohjaavissa ohjeissa suositellaan, että valmisteltavan säädöksen vaikutuksista tehdään erillisten vaikutustarkasteluiden lisäksi kokonaistaloudellinen arvio. Kokonaistaloudellista arviota ei tässä tapauksessa ollut tehty. Olisi myös ollut hyvä arvioida esimerkiksi vaikutukset, jotka kohdistuvat yritysten väliseen kilpailuun, maantie- ja rautatieliikenteen työnjakoon, kansainväliseen liikenteeseen ja yritysten investointeihin. Viranomaisten toimintaan kohdistuvia vaikutuksia käsittelevässä kohdassa ei ollut mainintaa siitä, edellyttääkö mitta- ja massarajoitusten toteutumisen seuranta toimia valvonnan suhteen vai voidaanko se hoitaa olemassa olevin käytännöin ja resurssein.
Asetusmuutoksen vaikutukset saattavat kohdistua myös tie- ja rautatiekuljetusten väliseen työnjakoon. Tätä asiaa ei vaikutusarviointeja kuvaavissa asiakirjoissa tai asetusmuutoksen perusteluaineistossa käsitelty, vaikka asetusmuutosesitykseen annetuissa lausunnoissa oli toivottu arviota myös vaikutuksista liikennemuotojen väliseen työnjakoon.
Asetusmuutoksen valmistelun yhteydessä tehty arvio liikenneturvallisuusvaikutuksista ei ollut kovin kattava. Asetusmuutoksesta kuulemisen yhteydessä annetuissa lausunnoissa oli lisäksi esitetty epäilyjä siitä, että asetusmuutoksen kokonaisvaikutukset liikenneturvallisuuteen poikkeaisivat siitä, mitä valmistelun yhteydessä oli arvioitu.
Väyläverkon korjaustoimia varten saatavan rahoituksen suuruuden vaikutusta syntyviin hyötyihin ja kustannuksiin oli arvioitu laskemalla hyödyt ja kustannukset tilanteessa, jossa rahoitusta saataisiin vain puolet tarpeelliseksi arvioidusta määrästä. Lisäksi oli arvioitu vaihtoehtoa, joka sisälsi vain paikallisia väyläverkon parannuksia. Asetusmuutoksen edellyttämien korjaustoimien rahoitusta valmisteltiin asetuksen sisällön valmistelun rinnalla. Tämän valmistelun tuloksena hankeohjelmalle osoitettiin 55 miljoonan euron määräraha hallituksen kehyspäätöksessä vuosille 2014–2017.
Ohjeiden mukainen jälkiseuranta tuottaisi hyödyllistä tietoa
Säädösvaikutusten valmistelua ja valmistelun vaikutusarviointeja käsittelevissä ohjeissa edellytetään valmistelun jälkiseurantaa. Tarkastuksen ajankohtaan mennessä ei ollut tehty systemaattista jälkiseurantaa tai seurantasuunnitelmaa.
Liikennevirasto on kuitenkin tehnyt selvityksiä, jotka käsittelevät esimerkiksi akseli- ja ajoneuvomassojen kehittymistä, siltojen parantamistarpeita, tierasitusta ja pohjarakenteiden kestävyyttä.
Kokonaisvaltainen jälkiseuranta tuottaisi hyödynnettävää tietoa muun muassa asetusmuutoksen toteutuneista vaikutuksista sekä mahdollistaisi rahoitustarpeen tarkentamisen ja toteutuneen rahoituksen käytön arvioinnin.
Tarkastusviraston suositukset
Tarkastusvirasto suosittaa liikenne- ja viestintäministeriölle seuraavaa:
Vaikutusten arviointi tai muu valmisteluun liittyvä arviointi tulee dokumentoida niin, että tarkastelun eri vaiheet on raportoitu havainnollisesti ja ymmärrettävästi. Laskennan lähtöarvojen ja oletusten tulee olla selkeästi esitettyjä.
Päätöksenteon perustana käytettävää tietoa koskevien dokumenttien selkeyteen ja ymmärrettävyyteen on tarpeen kiinnittää erityistä huomiota.
Taloudellisesti merkittävien päätösten perustana olevan tiedon vertailukelpoisuus ja kattavuus tulisi varmistaa. Kaikki merkittävät vaikutukset tulee arvioida, ja esitettyjen lukujen on perustuttava riittävään ja luotettavaan tietoon.
Säädösvalmistelusta ja siihen liittyvästä vaikutusten arvioinnista on tarpeen tehdä jälkiseuranta tai -arviointi.
