Vuosikertomus eduskunnalle 2013

Pääasiallinen sisältö

Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomuksessa vuoden 2013 valtiopäiville korostuu kolme teemaa: valtion ohjaus- ja johtamisjärjestelmien toimivuus, kansalaisten hyvinvoinnin kannalta vaikuttava ja palvelukykyinen hallinto sekä valtiontalouden tuloksellisen hoidon kannalta keskeisen päätöksenteon tietopohja.

Tarkastusvirasto on ohjausjärjestelmien toimivuutta ja valtion omaisuuden hallintaa koskevissa tarkastuksissa kiinnittänyt huomiota sekä valtioneuvostotason että ministeriötason ohjaukseen. Valtioneuvoston kokonaisohjauksen edellytyksiä heikentää määrätietoisen ohjauspolitiikan puute. Viime hallituskaudella käytetyistä poikkihallinnollisista politiikkaohjelmista luovuttiin niihin kohdistuneen kritiikin vuoksi, mutta mitään niitä vahvempaa välinettä ei ole saatu vielä tilalle. Tietoon perustuva johtaminen on ollut keskeisenä lähtökohtana valtioneuvostonkin työskentelyn kehittämisessä, mutta viimeaikaisten merkittävien uudistusten valmistelussa on syntynyt kitkaa, uudenlaista jännitettä ja epätietoisuutta eri toimijoiden rooleista aiempiin tutkimuksiin nojaavan tiedonmuodostuksen ja poliittisen arvonmuodostuksen välillä.

Ministeriötasolla ohjausjärjestelmän perustat ovat sinänsä kunnossa, mutta ohjauksen käytännöissä on edelleen parantamisen varaa. Ulkoasiain- ja sisäasiainministeriötä koskeneissa ohjausjärjestelmätarkastuksissa havaittiin, että strategisen suunnittelun perusta ja tavoiteasetanta on kunnossa ja ministeriöiden keskeisiin tehtäviin kuuluva säädösvalmistelu on ollut toimivaa. Sen sijaan ohjauksen käytännöt ovat vaihtelevia ja tulostavoitteet on asetettu siten, että niiden toteutumisen arviointi on vaikeaa eikä tavoitteiden ja määrärahojen yhteys näy. Valtion erityistehtäväyhtiöitä koskevassa tarkastuksessa havaittiin, että omistajapoliittinen periaatepäätös on vakiinnuttanut asemansa omistajaohjauksessa, mutta ministeriöiden ja virastojen omistajastrategian seurantakäytännöissä on jonkin verran kirjavuutta. Yhtiöiden yhteiskuntavastuu ei eduskunnalle raportoitaessa ole myöskään saanut sitä painoarvoa, mikä sillä tulisi olla.

Valtion konsernitason ohjauksen puutteet ovat näkyneet myös valtion IT-palvelukeskuksen (VIP) tarjoamissa valtion yhteisissä ICT-palveluissa. Niitä ei ole otettu kattavasti käyttöön valtionhallinnossa, koska käyttöönotosta ei ole tehty valtionhallinnon tasoisia linjauksia. ICT-palvelujen järjestämisen kokonaisuus on jäänyt vaille riittävää huomiota.

Tarkastusviraston tilintarkastusten perusteella ohjauksesta piirtyy suunnilleen samanlainen kuva. Tulosohjauksen perusta ja menettelyt ovat vakiintuneet. Taloudellisuudesta ja tuottavuudesta kuten myös maksullisesta toiminnasta raportoidaan kattavasti ja aiempaa paremmin, joskin näitä koskevien tietojen esittämistavat jonkin verran vaihtelevat. Tavoiteasetanta on myös tilintarkastusten perusteella eräänlainen kompastuskivi. Taloudellisuutta koskevat tavoitteet ovat kuitenkin keskeinen osa toimivaa tulosohjausta, jonka yhtenä tehtävänä on sovittaa yhteen vaikuttavuus ja palvelukyky kustannusten hallinnan kanssa. Sisäinen valvonta ja riskienhallinta kuuluvat olennaisena osana toimivaan ohjausjärjestelmään. Tilintarkastusten perusteella näissä on tapahtunut hieman parannusta.

Toisena tarkastuksissa esiin nousseena teemana on kansalaisten saamien perus- ja muiden palvelujen vaikutukset ja vaikuttavuus. Tarkastuksessa kuntoutuksen hyödyistä työurien pidentämisessä ei saatu selvää näyttöä. Työurien pidentäminen on kuitenkin hallituksen keskeisiä tavoitteita. Työkyvyttömiä on enemmän kuin työttömiä ja työkyvyttömyyden vuoksi menetetään kokonaistuotantoa enemmän kuin työttömyyden vuoksi, ja yleensä pysyvästi. Tarkastuksen mukaan kuntoutuksen valtakunnallinen ohjaus ja vaikutusten seuranta on jäänyt vähiin. Työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen riskitekijöitä ei ole erityisesti painotettu tai huomioitu resurssien ja ennaltaehkäisevien toimenpiteiden kohdentamisessa. Sairastavuudessa ja työurien pituudessa paljastui suuria alueellisia eroja.

Erityisopetusta koskeneessa tarkastuksessa näkyivät osin samat ilmiöt. Tarkastuksen mukaan erityisopetuksen oppilasmäärä kasvoi 60 prosenttia kymmenvuotisjaksolla 2001–2010 ja vuonna 2010 erityisopetuksen resurssit opettajamäärällä mitattuna olivat 14 prosenttia perusopetuksen opettajista. Perusopetuksen tavoite varhaisesta tuesta, jota pyrittiin vielä vahvistamaan perusopetuslain muutoksella 2010, näytti toteutuvan perusopetuksen ensimmäisinä vuosina osa-aikaisen erityistuen muodossa. Erityisopetukseen siirrettyjen oppilaiden määrä kasvoi kuitenkin perusopetuksen aikana. Eniten erityisopetusta annettiin perusopetuksen viimeisinä vuosina. Tämä kehitys on erityisen huolestuttavaa sen vuoksi, että tarkastuksen mukaan oppimäärien yksilöllistäminen heikentää nuoren jatko-opiskeluvalmiuksia. Tarkastuksessa havaittiin myös, että erityisopetuksen tarjonnassa ja siinä, mitä tukea samanlaisiin oppimisvaikeuksiin sai, oli suuria eroja eri puolilla maata. Nykyinen erityisopetuksen rahoitusjärjestelmä lähtee oletuksesta, että tarve erityiseen tukeen ei vaihtele kuntien välillä. Kuitenkin näyttäisi siltä, että kunnissa ja alueilla, joissa työikäisen väestön sosioekonominen tausta on heikompi, myös erityisen tuen tarve on suurempi.

Kolmantena teemana on noussut esiin valtiontaloutta koskevan päätöksenteon tietopohja ja sitä tukevien tietojärjestelmien tila. Valtiontalouden resurssien niukentuessa on erityisen tärkeää, että varojen suuntaamista koskevat päätökset perustuvat huolella punnittuun tietoon päätösten taloudellisista ja muista vaikutuksista. Hätiköidyt ja puutteellisesti valmistellut ratkaisut ovat omiaan lisäämään ei-toivottujen vaikutusten riskiä, osaoptimointeja ja resurssien kokonaistaloudellisesti tehotonta käyttöä.

Esimerkiksi tilastointi erityisopetusta saaneista ja erityisopetuksen resursseista on heikentynyt siinä määrin, että erityisopetuksen vaikutuksia ja vaikuttavuutta ei voi arvioida luotettavasti. Myös kuntoutukseen ohjautuu merkittäviä rahavirtoja, mutta sen vaikuttavuuden seurantaa ei ole systemaattisesti järjestetty. Liikenneturvallisuutta koskeneessa tarkastuksessa kiinnitettiin huomiota tilastoinnin aukkoihin ja organisointiuudistusten huolelliseen hyötyjen ja haittojen selvittämiseen. Myöskään valtion IT-palvelukeskusuudistusten tuloksellisuuden arvioinnille ei ole olemassa kunnollista tietopohjaa. Tuloksellisuustarkastusten jälkiseurannoissa on ilmennyt, että päätöksenteon tietoperustaa, tietojärjestelmiä ja tietoon perustuvaa politiikkavalmistelua koskevat tarkastusviraston suositukset eivät ole toteutuneet kovinkaan hyvin.

Tarkastusviraston päämääränä on edistää tuloksellista ja korkealaatuista valtion taloudenhoitoa. Vuosi 2012 oli tarkastusviraston strategiakauden 2007–2012 viimeinen vuosi. Tarkastusviraston oman toiminnan vaikuttavuudesta voi todeta, että strategiakauden aikana viraston vaikuttavuus eduskunnan finanssivaltaa ja lainsäädäntövaltaa turvaavana toimijana on vahvistunut erityisesti eduskuntakertomuksissa tapahtuvan raportoinnin sekä tarkastusaiheita kokoavien tarkastusteemojen osalta. Kertomusvuonna valmistui myös kansainvälinen vertaisarviointi, jonka mukaan tarkastusviraston laadunhallintajärjestelmä vastaa kansainvälisiä julkisen talouden ylimmän ulkoisen tarkastuksen ISSAI-standardien asettamia vaatimuksia.

Tarkastusviraston henkilöstöpolitiikassa korostui osaamisen kehittäminen ja johtaminen toiminnan tehokkuuden ja työhyvinvoinnin tukena. Tarkastusvirasto on kertomusvuonna saanut hoitaakseen uusia lakisääteisiä tehtäviä vakaussopimuksen ja Euroopan unionin budjettikehysdirektiivin tarkoittamana riippumattomana finanssipolitiikan valvojana ja arvioijana. Taloudenhoidossa on jatkettu vuonna 2010 aloitettua vakaus- ja tehokkuusohjelman toteuttamista, mikä on käytännössä tarkoittanut henkilöstömäärän vähentämistä.