Valtiontalouden kehysmenettely on onnistunut sen piiriin kuuluvien valtion menojen hillinnässä. Valtiontalouden kehysmenettelyyn perustuvaa sääntöperusteista finanssipolitiikkaa kannattaa tarkastuksen tulosten perusteella jatkaa.
Pääasiallinen sisältö
Tässä erilliskertomuksessa eduskunnalle esitetään valtiontalouden tarkastusviraston suorittaman valtiontalouden kehysmenettelyn vaikuttavuuteen finanssipolitiikan hallintavälineenä vaalikaudella 2007–2010 kohdistuneen tarkastuksen pääasialliset havainnot ja suositukset. Erilliskertomus on OECD:n suositusten mukainen koko vaalikauden kattava finanssipolitiikan ulkoisen arvioinnin raportti.
Valtiontalouden kehysmenettely on onnistunut sen piiriin kuuluvien valtion menojen hillinnässä. Valtiontalouden kehykset pitivät koko vaalikauden ajan. Kehys piti myös vuonna 2009, jolloin Suomen bruttokansantuote supistui enemmän kuin kertaakaan aikaisemmin itsenäisyyden aikana. Kehysten valmisteluprosessi ja siihen liittyvä vastuunjako ovat selkeitä. Valmistelua vaivaa kuitenkin kiire ja hallinnon yleinen suunnittelukierre. Säädösvalmistelun ja valtiontalouden kehysmenettelyn integrointia olisi tarpeen parantaa. Valtiontalouden kehyksiin tehtävien hinta- ja rakennekorjausten sekä kehysprosessissa tehtävien kannanottojen avoimuutta ja läpinäkyvyyttä on tarpeen lisätä.
Talousarviomäärärahoista ja siten myös kehykseen kuuluvista määrärahoista suurin osa on lakisääteisiä. Tästä seuraa se, että määrärahojen uudelleenkohdentaminen vaatii usein poliittisia päätöksiä myös hallinnonalan sisäisten siirtojen osalta. Näin ollen todellinen liikkumavara on hyvin pieni. Menorakenteita ja niiden tarpeellisuutta tulisikin aika ajoin aidosti tarkastella uudelleen. Nykyinen nopean talouskasvun vuosina omaksuttu toimintatapa on johtanut siihen, että vanha menorakenne raahaa mukana hallituskaudesta toiseen, koska priorisointia ei tehdä. Aidot uudelleenkohdennukset edellyttäisivät myös hallinnonalojen peruslaskelman avaamista.
Finanssipolitiikan tavoitteenasettelun ja valtiontalouden kehysten menotason määrittelyn yhteyttä ja johdonmukaisuutta on tarpeen vahvistaa. Valtiontalouden kehysten menotasoa ei ole johdonmukaisesti ja avoimesti johdettu julkisen talouden kestävyyttä koskevista tavoitteista. Julkisen talouden kestävyyttä koskevat tavoitteet ovat jääneet saavuttamatta.
Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ETLA tekee tarkastusta varten tutkimuksen kestävyysvajeesta ja siihen liittyvistä epävarmuuksista. ETLAn stokastiseen väestöennusteeseen perustuvassa kestävyyslaskelmassa otetaan huomioon väestöennusteisiin liittyvä epävarmuus. Lisäksi terveys- ja hoivamenojen laskentatapa perustuu sekä ikärakenteeseen että kuolevuuteen. Tällaisella laskentatavalla terveys- ja hoivamenot kasvavat vähemmän kuin pääosin ikärakenteeseen perustuvissa laskelmissa. Vaikka ETLAn laskema kestävyysvajeen pistearvio on pienempi kuin muiden laitosten arviot, se osoittaa merkittävää riskiä nykyisen suuruisen hyvinvointivaltion ylläpitämismahdollisuuksille. Tarkempi arvio tehdään ETLAn tutkimushankkeen myöhemmissä vaiheissa, mutta aiempien tutkimusten perusteella arvioidaan, että 2030-luvulla veroaste voisi olla viisi prosenttiyksikköä nykyistä korkeampi noin 30–40 prosentin todennäköisyydellä. Jos esimerkiksi väestökehitys ja sijoitustuotot johtaisivat tähän kehityskulkuun, jossa veronkorotustarve näyttäisi ylittävän viisi prosenttiyksikköä, ja silloin tulisi merkittävä finanssikriisi, olisi hyvinvointivaltio todella uhattuna.
Nykyisen muotoisen ja laajuisen hyvinvointivaltion rahoitusperusta on tarkastuksen perusteella vakavassa vaarassa. Nykyisillä rahoitusmuodoilla kunnat eivät tule selviämään niille lain mukaan kuuluvista tehtävistä ilman kunnallisveron korotusta.
Valtiontalouden kehykset kattavat vain noin yhden kolmasosan koko julkisen talouden menoista. Tämä aiheuttaa ongelmia julkisen talouden kestävyyden näkökulmasta sillä väestön ikääntymisestä aiheutuvat menopaineet kohdistuvat erityisesti kunnallisiin palveluihin ja sosiaaliturvarahastoihin. Näin ollen valtiontalouden kehysmenettelyn toimivuus julkisen talouden pitkän tähtäimen kestävyyttä turvaavana välineenä on rajallista. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan on tärkeää, että Suomen finanssipolitiikan säätelyjärjestelmää ja erityisesti kehysmenojen tasoa arvioitaessa kestävyyden edellyttämät sopeuttamistarpeet otetaan huomioon. Tulevassa finanssipolitiikan säännöstön kehittämistyössä ja tulevan vaalikauden tavoitteenasettelussa julkisen talouden kestävyydelle olisi annettava nykyistä suurempi painoarvo.
Valtiontalouden kehysmenettelyyn perustuvaa sääntöperusteista finanssipolitiikkaa kannattaa tarkastuksen tulosten perusteella jatkaa. Valtiontalouden kehykset on tarkoituksenmukaista laajentaa yleisimmiksi julkisen talouden kehyksiksi ottamalla talousarvion ulkopuolella olevat valtion rahastot ja kuntatalous valtion ja kuntien rahoitussuhteen osalta kehysten piiriin. Olisi tarpeen arvioida, onko enää perustuslain 87 §:ssä tarkoitettuja välttämättömiä edellytyksiä järjestää valtion pysyviä tehtäviä talousarvion ulkopuolisten rahastojen kautta ja siltä osin kuin niitä ei ole, olisi rahastot sulautettava osaksi valtion talousarviotaloutta.
Kehysten mitoitus tulisi avoimesti ja selkeästi johtaa julkisen talouden kestävyyttä koskevista tavoitteista. Vaalikauden ensimmäisen kehyksen mitoitus on ratkaisevan tärkeää finanssipoliittisten tavoitteiden ja kehysjärjestelmän toimivuuden kannalta. Julkisen talouden kestävyyttä koskevan tavoitteenasettelun ja kehysten mitoituksen (menotason) olisi tarpeen perustua realistisiin oletuksiin ja odotuksiin talouskehityksestä sekä ottaa huomioon talouskehitykseen ja Suomen talouteen kohdistuvat riskit.
Kehysten vaalikausisidonnaisuuden seurauksena voi muodostua riski finanssipolitiikan linjan katkoksille. Koko julkisen talouden kattaville kehyksille olisi perusteltua löytää menettely, jolla voidaan varmistaa julkisen talouden kestävyyttä turvaavan linjan ja pitkäjänteisen taloussuunnittelun jatkuvuus yli vaalikausien. Erityisesti olisi tarpeen säännellä vaalikauden päätöksistä seuraaville vaalikausille siirtyviä menoja.
Liitetiedostot
