Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toimialajakoa on muutettu linjausten mukaisesti. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten edellytyksiä hoitaa lakisääteisiä tehtäviään, jotka tulee hoitaa riippumatta siitä, miten aluehallinto on kulloinkin organisoitu.
Tarkastusviraston kannanotot
Valtion aluehallintoon kuuluvista viranomaisista tarkastuksen kohteena olivat vuoden 2010 alusta toimintansa aloittaneet aluehallintovirastot ja ELY-keskukset. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten edellytyksiä hoitaa lakisääteisiä tehtäviään, jotka tulee hoitaa riippumatta siitä, miten aluehallinto on kulloinkin organisoitu. Virastojen toimintaan ja tehtäväjärjestelyihin ovat vaikuttaneet useat säädösmuutokset myös tarkastuksen aikana.
Tarkastuksessa selvitettiin aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toimialajaon selkeyttä, resurssien kohdentamisen tehokkuutta, toiminnan tuloksellisuutta sekä toiminnallista ohjausta (toimialaohjausta). Tarkastuksen tavoitteena ei ollut osoittaa siirrettäviä tai epätarkoituksenmukaisia tehtäviä eikä mahdollisten siirrettävien tehtävien kustannusvertailujen tekeminen. Nämä tehtävät kuuluvat valtioneuvosto- tai ministeriötason valmisteluun sekä viime kädessä poliittiseen päätöksentekoon.
Tarkastuksen perusteella aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toimialajakoa on muutettu linjausten mukaisesti. Resurssien sopeuttamisen ja kohdentamisen vaikutukset virastojen toimintaan ovat toistaiseksi olleet vaihtelevia, joten toimintojen tehostaminen edellyttäisi vielä priorisointia. Eri vuosien henkilöstö- ja määräraharesurssien toteutumatiedot eivät ole suoraan vertailtavissa keskenään, koska henkilöstön vähennystavoitteiden lisäksi viranomaisille on määritelty myös uusia tehtäviä ja niihin liittyviä resursseja.
Tulostavoitteiden saavuttamista haittaa asetettujen tulostavoitteiden runsaus. Tulosraportoinnissa esiintyi myös puutteita. Ohjauksen kehittäminen edellyttää vielä ohjausjärjestelmän keventämistä, yksityiskohtaisen ohjeistuksen karsimista sekä tulostavoitteiden asettamista siten, että tavoitteet ovat saavutettavissa ja tehtävien toimeenpanossa huomioidaan paremmin käytettävissä olevat resurssit.
Keskittämisellä tavoiteltuja hyötyjä ei ole vielä merkittävästi syntynyt
Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toimialajaossa ja toimivaltakysymyksissä ei tarkastuksessa tullut esiin olennaisia päällekkäisyyksiä. Toimintaa on linjattu lainsäädännön ohella strategia-asiakirjoilla. Tarkastuksessa tehdyn kyselyn perusteella sekä ohjaavien tahojen että virastojen edustajat kuitenkin kokivat, että tehtäviä voitaisiin hoitaa myös tarkoituksenmukaisemmin.
Tarkastuksessa havaittiin, että aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten tehtävien hoitoa on pyritty tehostamaan keskittämällä niiden hoitamista alueellisesti ja valtakunnallisesti. Tältä osin aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toiminnasta vastaavien ministeriöiden toimenpiteet ovat olleet valtioneuvoston selonteon (VNS 1/2013 vp) linjausten mukaisia, mutta tehostamistoimien koordinoinnissa koettiin olevan puutteita, eikä keskittämisellä tavoiteltuja hyötyjä ole merkittävästi syntynyt. Vuonna 2007 käynnistyneen aluehallinnon uudistamishankkeen (ALKU-hanke) mukaisia tavoiteltuja tehtävien hoidon synergiaetuja ei ole myöskään kaikilla vastuualueilla syntynyt. Tehtävien hoidon kehittämiseksi on esitetty myös tehtävien siirtoa muihin virastoihin. Siirtoihin liittyy kuitenkin osaoptimoinnin riski, jolloin toiminnan kokonaiskustannukset eivät välttämättä muutu. Mahdollisten siirtojen valmistelussa kustannusvaikutuksia olisi siten arvioitava kokonaisuutena.
Resurssien sopeuttamista ja joustavaa käyttöä on varaa tehostaa
Resurssien kohdentaminen sekä resurssien käytön joustavointi edellyttävät toimintojen lisäpriorisointia aluehallintovirastoissa ja ELY-keskuksissa toiminnan tehostamiseksi. Hallinnonaloittain kiintiöidyt resurssit vaikeuttavat resurssien joustavaa käyttöä aluehallintovirastoissa. Sekä ELY-keskuksia että aluehallintovirastoja koskevaa lainsäädäntöä on pyritty uudistamaan siten, että resurssien käyttö olisi joustavampaa ja tehokkaampaa. Lainsäädännön muutokset luovat edellytykset toiminnan tehostamiselle. Toistaiseksi aluehallintovirastoissa joustavan käytön mahdollisuutta on käytetty ELY-keskuksia vähemmän. Menettelytavan ongelmaksi aluehallintovirastoissa on koettu kiintiöityjen resurssien lisäksi ruuhkahuippujen yhtäaikaisuus.
Tehtävien ja resurssien kokoamisella ja keskittämisellä on pyritty tehostamaan resurssien käyttöä. Sopeuttamistoimien toteuttamista ja toimintamenojen suuntaamista on esimerkiksi ELY-keskusten välillä pyritty tekemään eri tehtävien kuormittavuustietojen perusteella, mutta tätä ovat haitanneet kuormittavuuserojen tietopohjaan ja mittaamiseen liittyvät ongelmat.
Resurssien keskittäminen sekä tehtäväryhmäkohtaiset sopeuttamistoimet muuttavat virastojen keskinäisiä palvelurakenteita, mutta samalla ne vaikuttavat myös virastojen kokonaiskustannuksiin ja henkilötyövuotta kohti laskettuihin kustannuksiin. Tarkastuksessa todettiin, että tehtävien kokoamiseen liittyviin muutoshankkeisiin on liittynyt lisäkustannuksia. Resurssien sopeuttamis- ja kohdentamistavoitteiden toteutumisen arviointia vaikeuttaa lisäksi se, että henkilöstön vähennystavoitteiden lisäksi viranomaisille on määritelty uusia tehtäviä ja niihin liittyviä resursseja. Muutoshankkeiden tuottavuushyötyjen arviointia sekä vertailua eri virastojen toiminnan kustannustehokkuudesta on näistä syistä myös vaikea tehdä.
Toiminnan tuloksellisuusraportointi on ollut puutteellista
Tarkastuksessa havaittiin, että aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toiminnan tuloksellisuuden raportoinnissa oli puutteita. ELY-keskusten raportointi Netrassa ei ole vastannut niitä tulostietoja, joita valtion talousarviossa esitetyt kustannusvastaavuuslaskelmat olisivat edellyttäneet tavoitteiden toteutumisen analysoimiseksi. Aluehallintovirastojen tavoiteasetannassa ja raportoinnissa oli sellaisia puutteita, ettei aluehallintovirastokohtaisia arviointeja niiden toiminnan tuloksellisuudesta voitu tarkastuksessa kattavasti tehdä.
Toiminnan tulostavoitteita ei ole sopeutettu käytettävissä oleviin resursseihin
Tulostavoitteita on runsaasti ja ne ovat yksityiskohtaisia, mikä on haitannut myös niiden saavuttamista. Jotkut tulostavoitteet ovat lisäksi sellaisia, etteivät aluehallintovirastot ja ELY-keskukset pysty niihin omalla toiminnallaan vaikuttamaan.
Koko valtionhallinnon piirissä on toteutettu pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelman mukaista vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelmaa (VATU), jonka osana laadittujen hallinnonaloittaisten ydintoimintoanalyysien keskeisenä tarkoituksena oli etsiä toiminnallista ja taloudellista liikkumavaraa valtionhallinnon toiminnoista tehtäviä, prosesseja, palveluita ja rakenteita priorisoimalla ja uudistamalla. Tarkastuksessa havaittiin, että VATU-ohjelman tavoitteiden konkretisoiminen käytännön toiminnaksi ei ole kuitenkaan täysin onnistunut. Ongelmana on ollut esimerkiksi tavoitteiden laajuus. VATU-ohjelman tavoitteiden toteutumisen raportointi Netrassa oli myös puutteellista.
Toiminnallisen ohjauksen keventämistavoitteita ei ole vielä saavutettu
Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten ohjausmallia on pyritty selkeyttämään ja yksinkertaistamaan. ELY-keskuksissa ohjausjärjestelmän keventämistä on toteutettu Iskukykyinen ELY -keskusohjelmaan (2013–2017) kuuluvan ohjaus- ja suunnittelujärjestelmän yksinkertaistamishankkeen (OSY-hanke) avulla, mutta kehittämistyö on vielä kesken. Aluehallintovirastojen ohjauksen uudistaminen on tukenut ohjausjärjestelmän kehittämistä aiempaa strategisemmaksi, kevyemmäksi, poikkihallinnollisemmaksi ja yhtenäisemmäksi. Aluehallintovirastojen ohjauksen kehittämiseen liittyy tehdyistä toimenpiteitä huolimatta kuitenkin vielä haasteita. Nämä liittyvät erityisesti resurssien nykyistä joustavampaan käyttöön.
Molemmille aluehallintoviranomaisille erikseen laaditut strategia-asiakirjat ovat tuoneet pitkäjänteisyyttä ohjaukseen. Seuraavalle hallituskaudelle yhteisenä aluehallintovirastoille ja ELY-keskuksille laadittava strategia-asiakirja luo edellytyksiä ohjauksen yksinkertaistamiselle.
Tarkastuksen perusteella aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten tulosohjausjärjestelmän selkeyttäminen ja yksinkertaistaminen edellyttäisi vielä toimenpiteitä toiminnallisen ohjauksen (toimialaohjauksen) keventämiseksi.
Tarkastusviraston suositukset
Tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto suosittaa seuraavaa:
Ohjaavien ministeriöiden tulee määritellä aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten tehtävät siten, että tehtävien hoito ja niihin varatut resurssit ovat tasapainossa. Tehtävien ja resurssien tasapainoon saaminen edellyttää säädösmuutoksia ja näiden toimeenpanoa.
Resurssien sopeuttamista ja resurssien käytön joustavointia tulee edelleen jatkaa, mutta kriittisten tehtävien tuloksellinen hoito edellyttää myös toiminnan priorisointia sekä aluehallintovirastoissa että ELY-keskuksissa. Vastuutahoina ovat toimintaa ohjaavat ministeriöt sekä aluehallintovirastot ja ELY-keskukset.
Ohjaavien ministeriöiden tulee asettaa aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten tulostavoitteet siten, että ne vastaavat taloudellisessa toimintaympäristössä tapahtuneita muutoksia ja ovat saavutettavissa käytettävissä olevilla resursseilla.
Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten tulee kehittää tuloksellisuusraportointiaan siten, että asetettujen tulostavoitteiden saavuttamista voidaan seurata.
Ohjaavien ministeriöiden tulee jatkaa toimia aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten tulosohjausjärjestelmän yksinkertaistamiseksi ja keventämiseksi.
