EU:n komissio ja valtiovarainministerit esittävät poikkeusta jäsenmaiden budjettien valvontaan liittyvistä rajoituksista koronakriisin takia. Tavoitteena on, että jäsenvaltiot voivat ryhtyä riittäviin finanssipoliittisiin toimiin kriisin ratkaisemiseksi. EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen poikkeuslausekkeen aktivoiminen osoittaa, että huoli siitä, että säännöt estäisivät riittävän talouden elvytyksen, on tässä kriisitilanteessa aiheeton. Kirjoitus on osa blogisarjaa, jossa käsitellään koronaviruksen talousvaikutuksia.
Kirjoittaja
Komissio ehdotti viikko sitten perjantaina 20.3.2020 poikkeuslausekkeen aktivointia koronapandemian vuoksi. Tarkoituksena on, että jäsenvaltiot voivat ryhtyä riittäviin finanssipoliittisiin toimenpiteisiin kriisin ratkaisemiseksi ja poiketa budjettivaatimuksista, joita niihin tavallisesti sovelletaan EU:n taloussääntöjen perusteella. Tämä tarkoittaa sitä, että julkiselle alijäämälle asetettua viitearvoa 3 prosenttia suhteessa BKT:hen ja velalle asetettua viitearvoa 60 prosenttia suhteessa BKT:hen sekä julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa ja julkisia menoja koskevia vaatimuksia ei sovelleta kriisin takia.
EU-maiden valtiovarainministerit antoivat maanantaina 23.3. yhteisen julkilausuman, jossa he yhtyivät komission arvioon siitä, että EU:n finanssipoliittisen kehyksen yleisen poikkeuslausekkeen käytön edellytykset täyttyvät. Tämä on ensimmäinen kerta, kun yleinen poikkeussääntö aktivoidaan, ja poikkeus on voimassa niin kauan kuin tarpeellista.
Poikkeuslausekkeen aktivoituminen osoittaa, että ainakin sääntöihin kohdistuvan kritiikin tärkein huoli – huoli siitä, että säännöt estäisivät elvyttävän finanssipolitiikan laskusuhdanteissa, on aiheeton koronapandemian aiheuttamassa talouden taantumassa. Nyt on toivottava, että jäsenmaat hyödyntävät niille annettua joustavuutta.
Täysi joustavuus voi osoittautua tehokkaaksi välineeksi käsillä olevan kriisin hoidossa. Kuitenkin jatkossa sääntökehikon tulisi ensisijaisesti varmistaa jäsenmaiden julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys ja taloudellisten puskureiden kerryttäminen hyvinä taloudellisina aikoina. Julkisen talouden kestävyys on edellytys sille, että elvytysvaraa on seuraavan kriisin iskiessä. Säännöt kaipaavatkin kipeästi uudistamista – kunhan ensin on selvitty tästä kriisistä.
EU:n taloussääntöihin lisättiin joustavuutta globaalin finanssikriisin jälkeen
Yhteiset finanssipolitiikan säännöt talous- ja rahaliiton (EMU) jäsenmaille luotiin Maastrichtin sopimuksessa vuonna 1992. Tuolloin sovittiin, että jäsenmaiden alijäämä saa olla korkeintaan 3 prosenttia ja julkinen velka 60 prosenttia suhteessa BKT:hen. Näillä säännöillä haluttiin varmistaa jäsenmaiden finanssipolitiikan kurinalaisuus, jotta yksikään maa ei olisi vapaamatkustajana talous- ja rahaliitossa. Vuonna 1997 solmitun vakaus- ja kasvusopimuksen korjaava osa pyrki korjaamaan liialliset alijäämät. Myöhemmin sääntökehikkoon lisätty ennalta ehkäisevä osa pyrki säilyttämään jäsenmaiden julkisen talouden tasapainossa tai ylijäämäisenä keskipitkällä aikavälillä.
EU:n taloussäännöt ja niiden löyhä toimeenpano eivät onnistuneet varmistamaan julkisen talouden puskureiden kerryttämistä jäsenmaissa hyvinä taloudellisina vuosina vakaus- ja kasvusopimuksen käyttöönoton ja vuoden 2008 romahduksen välillä. Lisäksi rahoitusmarkkinat eivät hinnoitelleet maakohtaista riskiä jäsenmaiden lainoihin, kuten oli ajateltu Maastrichtin sopimusta tehtäessä. Finanssikriisin iskiessä vuonna 2008 monen jäsenmaan velkasuhde oli lähellä tai jopa yli 60 prosenttia suhteessa BKT:hen.
EU:n taloussäännöt olivat pyrkineet varmistamaan taloudellisten kriisien ehkäisyn valtioiden finanssipolitiikan tiukalla sääntelyllä. Keinot kriisien lieventämiseen kuitenkin puuttuivat. Taloussääntöjä oli välttämätön muuttaa puutteen korjaamiseksi. Vuoden 2011 ”Six-pack”-uudistus sekä tiukensi sääntöjä että lisäsi niihin joustavuutta ja harkinnanvaraa. Jäsenmaiden suhdanteiden vaikutuksesta puhdistetun nk. rakenteellisen rahoitusaseman (tulojen ja menojen erotus) rinnalle sääntöjen noudattamisen arviointiin otettiin menosääntö, jonka perusteella julkiset menot saisivat kasvaa vain sen verran, mihin maalla on varaa – maan potentiaalinen talouskasvu huomioiden.
Jos maa ei noudattaisi kurinalaista finanssipolitiikkaa rakenteellisen jäämän tai menosäännön perusteella arvioituna, maa joutuisi merkittävän poikkeaman menettelyyn. Toisaalta finanssikriisin myötä sääntöihin lisättiin yleinen poikkeuslauseke (escape clause) vakavan euroalueen tai koko unionin talouden laskunsuhdanteen varalle.
Sääntökehikon on epäilty estävän elvyttävän finanssipolitiikan tarpeen vaatiessa
Vaikka finanssipoliittista sääntökehikkoa uudistettiin finanssikriisin seurauksena, siihen on kohdistunut pitkin matkaa kritiikkiä. Yksi ensimmäisiä arvostelun kohteita on ollut se, että säännöt tukevat myötäsyklistä finanssipolitiikkaa. Tämä tarkoittaa sitä, että säännöt tukevat finanssipolitiikkaa, joka on liian löysää noususuhdanteessa ja liian kireää laskusuhdanteessa. Tällainen finanssipolitiikka voimistaa suhdannesyklejä ja ennen kaikkea lisää laskusuhdanteissa syntyviä sosiaalisia ja taloudellisia kustannuksia.
Käytännössä monessa EU-maassa finanssipolitiikka on tosiaankin ollut pääosin myötäsyklistä. Vastaavaa finanssipolitiikkaa on toteutettu useampana vuonna myös Suomessa – kuten esimerkiksi vuonna 2018. Osa kriitikoista on jopa tuominnut sääntöjen estävän kuhunkin tilanteeseen sopivaa finanssipolitiikkaa.
Arvostelua on herättänyt myös se, ettei sovituista säännöistä ole aina pidetty tiukasti kiinni, vaan komissio on soveltanut säännöstöön sisältyvää joustavuutta hyvin laajasti. Tämä joustavuus on toki toisinaan ollut edellytys sille, että kansalliset päättäjät ovat kehikon hyväksyneet. Käytännössä on kuitenkin käynyt niin, ettei julkisen talouden kestävyyttä tukeva sääntökehikko ole monissa EU-maissa onnistunut tavoitteessaan. Kehitys on syönyt sääntökehikon uskottavuutta finanssipolitiikan koordinaation välineenä sekä asettanut kyseenalaiseksi sen soveltamisen läpinäkyvyyden ja ennakoitavuuden.
Alhaisena pysytelleet korot ovat muuttaneet käsitystä velan kestävästä tasosta ja velan ulkoisvaikutuksista muille maille
Sääntökehikon uskottavuus ja monimutkaisuus on herättänyt kritiikkiä myös uudistusten jälkeen. Vaikka kehikkoa päivitettiin ja muokattiin erityisesti ”six-pack” -uudistuksen myötä, on koettu, ettei se ole pystynyt reagoimaan tarpeeksi toimintaympäristön muutoksiin. Tärkeänä tekijänä tässä yhteydessä ovat hyvin matalat korot tai jopa nollakorot.
Näkemys perustuu siihen, että matalien korkojen ympäristössä pitkän aikavälin kestävyysongelmat sekä maiden väliset velkaulkoisvaikutukset EU:n ja euroalueen sisällä pienenevät. Toisin sanoen esimerkiksi Italian velkataso vaikuttaa negatiivisesti Suomeen tässä tilanteessa tavallista vähemmän. Samanaikaisesti kasvuhakuisen finanssipolitiikan positiiviset ulkoisvaikutukset maiden välillä kasvavat. Tämä tarkoittaa sitä, että Suomi hyötyy esimerkiksi Saksan toteuttamista elvytystoimista. Yhden maan tavanomaista suurempi velkataso voi siis tietyssä tapauksessa vaikuttaa positiivisesti muihin maihin.
Yllä kuvatun arvostelun ideana on se, että näiden ulkoisvaikutusten trade-off – siis se, kuinka vahva haitallinen velkaulkoisvaikutus on verrattuna suotuisaan elvytysulkoisvaikutukseen – muuttuu matalien korkojen ympäristössä. Tämän huomioiminen edellyttäisi entistä monimutkaisempaa sääntökehikkoa.
Tiivistettynä ongelma on se, että tietyssä tapauksessa lisävelka voi olla hyödyllistä ja tietyssä tapauksessa haitallista, ja tämä riippuu monista tekijöistä. Yksinkertaistaen voidaan sanoa, että lisävelka voi olla hyvä, jos maa on kohtuullisen suuri, sillä on tiiviit kauppasiteet muihin jäsenmaihin ja velkasuhteen lähtötaso on matalahko. Toisaalta, jos maa on suhteellisen pieni, sen kauppasiteet löysempiä ja velan lähtötaso korkea, lisävelka on pahasta. Pähkinänkuoressa: on hyvä asia, jos Saksa ottaa lisää velkaa, mutta jos Kreikka ottaa sitä, tilanne on toinen.
Ratkaisuna ekonomistit Blanchard, Zettelmeyer ja Leandro esittävät, että finanssipolitiikan säännöt voitaisiin vaihtaa niin kutsuttuihin standardeihin. Tällöin jäsenmaan harjoittamaa finanssipolitiikkaa arvioitaisiin tapauskohtaisesti hyvien finanssipoliittisten käytännesääntöjen avulla. Blanchard yms. kuvaavat eroa sääntöjen ja standardien välillä seuraavasti: Sääntö esimerkiksi kieltää ajamasta yli 55 km/h; standardi vain kehottaa ajamaan varovasti. Mainittujen tutkijoiden mukaan standardien etu on se, että niitä voidaan soveltaa hyvin monenlaisiin tilanteiseen. Standardeissa kuljettajan tulee huomioida ajonopeudessa sään tai kadulla leikkivien lasten aiheuttamat olosuhteiden muutokset – alati vaihtuvien nopeusrajoitusten sijaan.
