Tarkastelimme vastikään kuntatalouden ohjausta osana julkisen talouden kokonaisuutta. Totesimme, että ohjaus toimii, vaikka kehitettävääkin on. Monet kehitystarpeet kytkeytyivät varsin hahmottomaksi jäävään kokonaisuuteen, jota kutsutaan julkiseksi taloudeksi. Mikä on julkinen talous ja miten julkisia tehtäviä ja taloutta olisi tarkoituksenmukaista ohjata?
Kirjoittajat
Osaoptimoinnista pyrittävä kohti kokonaisuuden hallintaa
Julkisyhteisöjen muodostaman julkisen talouden kokonaistarkastelu on EU:n talouspolitiikan koordinaation keskiössä. Valtiot ovat vuoden 2008 finanssikriisin jälkeen kärsineet pitkittyneestä talouden epätasapainosta, ja lisäksi julkiseen talouteen riskejä tuovat korkealle tasolle nousseet vastuut.
Yhtenä ratkaisuna on kehitetty mekanismeja julkisyhteisöjen eri sektoreiden koordinointiin. Valtionhallinto, paikallishallinto ja sosiaaliturvarahastot nähdään suunnittelussa kokonaisuutena, jossa talouden tasapainoa ja kestävyyttä tarkastellaan paitsi kunkin sektorin näkökulmasta, myös niiden väliset yhteydet huomioiden.
Julkinen talous on sektoreidensa summa, eikä sillä ole selkeää omistajaa. Julkisen talouden koordinointi on valtiosektorin tehtävä. Siksi on tärkeää arvioida, miten julkisen talouden kokonaisuuden koordinointi onnistuu tilanteessa, jossa eri sektoreiden intressit voivat olla ristikkäiset ja yhden sektorin päätäntävalta korostuu.
Koordinointitehtävä ei ole helppo, sillä päätöksenteko perustuu usein edunvalvonnan asetelmaan – yksittäisten toimijoiden tehtävänä on kertoa päätöksentekijälle oma näkökulmansa tietyn toimenpiteen hyödyistä ja haitoista. Päätöksentekijän tulisi kuitenkin kyetä muodostamaan yhtenäinen kuva päätöksen vaikutuksista kokonaisuuteen.
Kunnille ja julkiselle taloudelle tarvitaan yhdensuuntaiset kannustimet
Kuntatalouden ohjausta tarkastaessamme jaoimme ohjausmekanismit makrotasoon, eli koko kuntatalouteen kohdistuviin mekanismeihin, sekä mikrotasoon, eli mekanismeihin, jotka ohjaavat yksittäisiä kuntia. Ohjausmekanismien toimivuutta voidaan tarkastella kannustimien kautta – mihin säännöt ja mittarit toimintaa oikeastaan suuntaavat?
Kannustimien valjastaminen päätöksentekijän käyttöön ei ole yksinkertaista. Mitä monimutkaisempi kokonaisuus, sitä vaikeampi tehtävä on. Kannustinjärjestelmässä tulisi nähdä toiminnan kokonaisuus, jotta ei kannustettaisi yhteen asiaan muiden kustannuksella. Tämä periaate tulisi huomioida erityisesti ohjauksen onnistumisen mittareita valittaessa – hyväkin mittari voi ohjata huonosti, mikäli toiminta keskittyy vain mitattaville alueille. Jos jotain tärkeää osa-aluetta ei ole mahdollista mitata ollenkaan, voi olla parempi jättää helpomminkin mitattavat tekijät pois.
Ohjauksen onnistuminen edellyttää, että lopputulos on tavoiteltava sekä kuntien että julkisen talouden näkökulmasta. Kunnilla on Suomessa poikkeuksellisen vahva itsehallinto ja laaja tehtäväkenttä eurooppalaisessa vertailussa. EU:n lainsäädännön myötä julkisen talouden kokonaisuuden hallinnan vaatimukset ovat kasvaneet, ja kuntasektorillekin on asetettava oma rahoitusasematavoitteensa osana julkisen talouden suunnitelmaa.
Kuntien vahva itsehallinto rajoittaa ulkopuolisen ohjauksen mahdollisuuksia vaikuttaa kuntatalouden kehitykseen. Jotta ohjaus johtaisi parhaaseen tulokseen, tulisi yksittäisten kuntien intressien olla yhteneväisiä julkisen talouden intressien kanssa. Havaitsimme, että näin ei aina kuitenkaan ole. Erityisesti velkaantumista koskevat kannustimet ovat julkisen talouden ja kuntien näkökulmasta erilaiset.
Kunnilla on oikeus päättää omista menoistaan
Ohjauksen perustavanlaatuinen ristiriita kiteytyy kuntien palvelutehtävää korostavaan ajatteluun ja ohjauksen tehtävään rajoittaa menokehitystä ja velkaantumista. Kuntalaisilla on oikeus yhdenvertaisiin peruspalveluihin, mutta myös oikeus päättää perustasoa laajemmista palveluista sekä mahdollisuus toteuttaa monenlaisia investointeja.
Kuntalaiset eivät kuitenkaan yhtä suorasti päätä kuntansa tulorahoituksesta, vaan erilaisten kuntien tulopohja koostuu samoista elementeistä. Palvelutason ja talouden kestävyyden välillä tasapainoilu jää kunnan tehtäväksi.
On olennaista nähdä julkisen talouden iso kuva, jotta kyetään luomaan toimiva ohjausjärjestelmä. Suomessa julkisen päätöksenteon ja toimeenpanon vastuu ja valta ovat toisaalta keskittyneellä valtionhallinnolla ja toisaalta hajautuneella paikallishallinnolla.
Julkisen talouden näkökulma tuo esiin sen ilmeisen tosiasian, että usein erilaisina näyttäytyvistä lähtökohdistaan huolimatta kunnat ja valtio ovat samassa veneessä ja samalla asialla. Kansalaisen, kuntalaisen ja veronmaksajan edun turvaaminen on koko julkisen sektorin yhteinen tehtävä.
