Mitä maksaa Suomen Nato-jäsenyys?

Nato-maiden johtajat kokoontuvat heinäkuussa Washingtonin huippukokoukseen sopimaan järjestön suunnasta. Samalla juhlistetaan liittokunnan 75-vuotista taivalta. Suomelle tämä on toinen huippukokous Naton täysivaltaisena jäsenenä. Delegaatiota johtaa presidentti Alexander Stubb.

Kokouksen alla kesäkuussa 2024 Naton pääsihteeri Jens Stoltenberg vieraili Suomessa. Stoltenberg ja Stubb kehuivat kilvan tiedotustilaisuuksissa, että Suomi on lyhyessä ajassa integroitunut hyvin Natoon ja vahvistanut liittokunnan puolustusta. Ensimmäinen vuosi liittoutuneena maana on tuonut lisätietoa jäsenyyden vaikutuksista Suomessa. Moni kysymys on kuitenkin edelleen auki.

Yksi avoimista kysymyksistä on Naton kustannusvaikutukset. Sekä kustannukset että mahdolliset taloudelliset hyödyt ovat olleet Nato-keskustelussa vain vähäisesti esillä ja arviot ovat olleet ylimalkaisia. Nato-jäsenyyden hakemista ja jäsenyyteen liittyvien sopimusten hyväksymistä koskevissa hallituksen esityksissä toistetaan taajaan, kuinka kaikkia kustannusvaikutuksia eri hallinnonaloilla ei ole mahdollista arvioida, vaan ne tarkentuvat jäsenyyden edetessä.

Tässä blogissa tarkastelen, mitä kustannuksista voidaan julkisten tietojen pohjalta tällä hetkellä sanoa. Jäsenyyden talousvaikutuksiin liittyvä julkinen tieto on edelleen hajanaista ja epävarmaa. Tarkkaa arviota ei sen pohjalta voi tehdä, mutta kaikkineen Nato-jäsenyydestä koituvat kustannukset näyttäisivät nousevan satoihin miljooniin tai jopa miljardiluokkaan.

Suorat kustannukset ylittävät arviot

Nato-jäsenyyteen suoraan liittyviä kustannuksia syntyy muun muassa liittokunnan yhteisen rahoituksen maksuista sekä henkilöstön lähettämisestä Naton siviili- ja sotilasrakenteeseen. Myös Suomessa Nato-asioiden käsittely lisääntyy, mikä vaatii lisää hallintohenkilöstöä sekä tietoturvan ja toimitilojen turvallisuuden parantamista. Osa kustannuksista on kertaluontoisia, mutta merkittävin osa kuluista on jatkuvia.

Hallituksen esityksessä Natoon liittymisestä arvioidaan, että jäsenyyden ja liittokunnan hallinnollisiin elimiin sekä komentorakenteeseen liittymisen kustannukset ovat noin 70–100 miljoonaa euroa vuodessa. Vuoden 2024 talousarvioesityksen perusteella kustannukset ylittävät nämä arviot. Pelkästään puolustusministeriön ja ulkoministeriön hallinnonaloilla talousarvioesitys sisältää lähes 99 miljoonaa euroa määrärahoja Nato-liitännäisiin kustannuksiin. Näiden lisäksi pienempiä Nato-jäsenyyteen liittyviä kustannuksia on eritelty monilla muilla hallinnonaloilla.

Naton suorat kustannukset tulevat todennäköisesti kasvamaan jatkossa. Naton yhteisen rahoituksen maksuosuudet, joihin viitataan usein Naton jäsenmaksuina, ovat tällä hetkellä yli 25 miljoonaa euroa vuodessa. Suomi ei uutena jäsenmaana maksa vielä täyttä BKT:n mukaista osuuttaan (0,9057 prosenttia) NSIP-turvallisuusinvestointiohjelmasta, joten kustannus kasvaa tulevina vuosina. Lisäksi Natossa on sovittu merkittävistä budjettilisäyksistä. Järjestön oman suunnitelman mukaan vuoteen 2028 mennessä siviili- ja sotilasmäärärahat – ja samalla Suomen maksut – kasvaisivat noin 45 prosenttia ja NSIP-ohjelman määräraha lähes 170 prosenttia. Tämä tarkoittaisi toteutuessaan kymmenien miljoonien eurojen lisämenoja Suomelle.

Välilliset kustannukset suoria suuremmat

Suorien kustannusten lisäksi Nato-jäsenyydestä aiheutuu välillisiä kustannuksia. Jäsenyyden myötä Suomi osallistuu Naton rauhanajan yhteisen puolustuksen tehtäviin ja operaatioihin, suorituskykyhankkeisiin ja valmiusvaatimusten täyttämiseen. Jäsenyys liittää Suomen osaksi Naton puolustussuunnitteluprosessia, jossa jäsenmaille kohdistetaan suorituskykytavoitteita. Myös isäntämaatuen rakentaminen vaatii merkittäviä investointeja.

Näiden velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa Natoon liittymisestä annetun hallituksen esityksen mukaan merkittäviä lisäkustannuksia, mutta arvioita välillisten kustannusten määrästä siinä ei esitetä. Julkisten lähteiden perusteella voidaan kuitenkin tehdä joitain huomioita välillisistä kustannuksista ja niiden suuruusluokasta.

Suomi osallistuu vuonna 2024 kahteen Naton rauhanajan puolustuksen yhteiseen tehtävään: merimiinatorjuntaosastoon Itä- ja Pohjanmerellä sekä ilmapuolustukseen Romaniassa, Bulgariassa ja Mustallamerellä. Näistä operaatioista koituu valtioneuvoston selonteon mukaan 7,7 miljoonan euron kustannukset, ja ne pystytään toteuttamaan pitkälti Puolustusvoimien palkatun henkilökunnan voimin. Mikäli Suomi lisää osallistumistaan jatkossa, esimerkiksi lähettämällä sotilaita – myös reserviläisiä tai varusmiehiä – eteentyönnettyihin maavoimajoukkoihin liittolaismaissa, kustannukset kasvat merkittävästi.

Naton puolustusministereiden kokouksessa kesäkuussa 2024 muut jäsenmaat antoivat tukensa Suomeen sijoitettavalle maavoimajohtoportaalle ja eteentyönnettyjen maavoimajoukkojen läsnäololle. Joukot eivät tule pysyvästi Suomeen, mutta harjoittelevat toistuvasti täällä. Kustannuksista tai niiden jakautumisesta Suomen ja lähettäjämaiden kesken ei ole julkista tietoa.

Valmiusjoukkoihin sitoutettava tuhansia reserviläisiä

Suomen hallinnossa myös valmistellaan parhaillaan osallistumista Naton valmiusjoukkoihin. Julkisuudessa on esitetty, että valmiusjoukkoihin voitaisiin osoittaa liittolaismaiden puolustamiseen sitoutunut 4000–5000 hengen sotilasosasto. Tämä koostuisi pääosin reserviläisistä, jotka tekisivät 3–5 vuoden pituisen valmiussopimuksen. Valmiusjoukkoihin liittyvistä kustannuksista ei ole annettu arvioita.

Verrokiksi voidaan ottaa EU:n taisteluosaston valmiusvuoro, johon Suomi osallistui 1.1.–30.6.2024. Suomi osoitti tähän sotilasosaston, jonka koko oli noin 30 henkeä – suurin osa reserviläisiä. Hallituksen selonteossa eduskunnalle osaston valmiuteen asettamisen kustannuksiksi arvioitiin 7,451 miljoonaa euroa. Tästä noin kuusi miljoonaa euroa oli henkilöstöön liittyviä kuluja, joita muodostuu muun muassa koulutuksesta, palkoista ja varallaolokorvauksista.

EU:n taisteluosaston valmiusvuorossa oleva joukko ei välttämättä ole suoraan verrannollinen Naton valmiusjoukkoihin. Mutta jos muutaman kymmenen sotilaan osaston osoittamisesta valmiuteen puoleksi vuodeksi koituu miljoonaluokan kustannukset, tulee monen tuhannen hengen kokoisen joukon kokoaminen, kouluttaminen, varustaminen, palkkojen ja korvausten maksaminen sekä tarvittavan kuljetuskapasiteetin varaaminen kriisitilannetta varten tuottamaan erittäin merkittäviä kustannuksia.

Suorituskykytavoitteet ja isäntämaatuki kustannusvaikutuksiltaan merkittävimmät

Valmiusjoukot ovat oletettavasti osa suorituskykytavoitteita, joita Suomelle on osoitettu Naton puolustussuunnitteluprosessissa. Tavoitteiden tarkasta sisällöstä ei kerrota julkisuuteen. Naton suorituskykyjen kehittämisestä vastaava komentaja on kuitenkin korostanut, että sotilaallisen liikkuvuuden lisääminen on Suomelle tärkeää.

Suomen puolustussuunnittelu ja kyvykkyyksien kehittäminen ovat ennen jäsenyyttä keskittyneet oman alueen sotilaalliseen puolustamiseen. Se on edelleen ensisijaista. Julkisten tietojen perusteella Puolustusvoimien täytyy Nato-jäsenyyden myötä kuitenkin lisätä kyvykkyyttään osallistua koko liittokunnan kollektiiviseen puolustukseen. Puolustusvoimien edellisen komentajan mukaan tämä tulee vaikuttamaan Puolustusvoimien kalustoon, joukkorakenteeseen ja henkilöstötarpeeseen. Uusien kyvykkyyksien kehittäminen vaatii myös paljon rahaa.

Lisäksi Suomen on kehitettävä kykyään ottaa liittolaismailta tukea vastaan kriisitilanteessa esimerkiksi parantamalla infrastruktuuriaan. Puolustusministeriö on arvioinut, että niin sanotun isäntämaatuen rakentaminen on tulevina vuosina merkittävin Natoon liittyvä menoerä suorituskykytavoitteiden ohella. Kustannusten kokoluokasta ei ole kuitenkaan saatavilla mitään arvioita.

Jäsenyys maksaa, mutta mitä rahalla saadaan?

Julkisten tietojen pohjalta vaikuttaisi siis siltä, että Suomen Nato-jäsenyyden kustannusvaikutukset ovat kokonaisuudessaan satoja miljoonia euroja tai jopa miljardiluokkaa. Suomi on lisäksi Naton jäsenenä sitoutunut pitämään puolustusmäärärahansa yli kahdessa prosentissa bruttokansantuotteesta. Puolustusministeriön arvion mukaan kaksi suurta suorituskykyhanketta, F-35 hävittäjähankinta ja Laivue 2020 -hanke pitävät Suomen lähivuosina tavoitteessa*, mutta sen jälkeen tarvitaan uusia panostuksia puolustusbudjettiin.

Kustannuksia syntyy vääjäämättä, jos Nato-jäsenyydellä todella halutaan parantaa Suomen turvallisuutta. Osallistumalla rauhanajan yhteisen puolustuksen tehtäviin ja kehittämällä kyvykkyyttään koko liittokunnan puolustamiseen Suomi osoittaa valmiuttaan auttaa liittolaisiaan. Vain näin Suomi on Natossa juhlapuheiden mukaisesti turvallisuuden tuottaja, ei kuluttaja. Samalla se myös hankkii varmuutta siitä, että muut maat tulevat Suomen avuksi kriisitilanteessa. Myös isäntämaatuki on saatava kuntoon, jotta liittolaisten joukot pystytään tarvittaessa ottamaan vastaan.

Valtiontalouden kannalta keskeinen kysymys on rahamäärän lisäksi se, kuinka suuri osa kustannuksista katetaan lisärahoituksella. Valtiovarainministeriö on korostanut, että myös puolustuksen lisäresursseja joudutaan vallitsevassa taloustilanteessa arvioimaan kriittisesti. Jos jäsenyyden kuluja hoidetaan kohdentamalla resursseja uudelleen, niin mistä tehtävistä rahat otetaan pois? Varsinkin välillisten kustannusten kattamiseen käytettävien resurssien tarkoituksenmukainen kohdentuminen vaatii tarkkaa suunnittelua, jotta myös Puolustusvoimien kyky toteuttaa perustehtäväänsä eli Suomen alueen puolustamista vahvistuu

Nato-jäsenyyden kustannukset eivät ole toistaiseksi olleet näkyvästi esillä julkisessa keskustelussa. Osin tämä johtuu siitä, että talousvaikutuksiin liittyvä tieto on hajanaista ja täsmentymätöntä. Toisaalta vahva yksimielisyys liittyä jäseneksi ei ole lisännyt tarvetta nostaa mahdollisesti mittaviksi paisuvia kustannuksia esiin.

Kuitenkin erilaiset kriittisetkin näkökulmat ovat Nato-jäsenyydestä käytävässä keskustelussa tarpeen. Avoin ja monipuolinen keskustelu ei heikennä vaan vahvistaa Suomea Naton jäsenenä. Se myös tukee parempaa päätöksentekoa, jossa otetaan huomioon sekä taloudelliset että strategiset näkökulmat. Näin voimme varmistaa, että Nato-jäsenyys on Suomelle kokonaisuutena hyödyllinen ja turvallisuutta lisäävä järjestely.

* Teksti muutettu 9.12.2024 lähteenä olevan puolustusministeriön datasivun päivitysten vuoksi.