VTV:n tarkastuksen kohdentuminen ja tarkastusaiheiden valinta on asia, joka kiinnostaa. Kaikkea ei voida tarkastaa, vaikka joskus näyttää siltä, että tarvetta olisi. Lainsäädäntö määrää tarkastusviraston tehtävistä ja toisaalta rajalliset resurssit pakottavat tekemään valintoja.
Kirjoittaja
Tarkastuskohteiden valinnassa tarkastusvirasto tasapainottelee kahden vaihtoehdon välillä. Voidaan tavoitella mahdollisimman kattavasti kaiken tarkastamista. Voidaan myös keskittyä kohteisiin, joiden tarkastamisella ajatellaan saatavan aikaan mahdollisimman hyvä toiminnan kehittämisvaikutus tai joihin sisältyy erityisen paljon arvioituja riskejä. Juuri valmistunut Valtiontalouden tarkastusviraston riskianalyysi esittelee tarkastusviraston tekemät riskipainotukset valtion taloudenhoidossa ja valtiontaloudessa.
Lainsäädäntö antaa puitteet tarkastusten kohdentumiselle
Tarkastusviraston, kuten kaikkien muidenkin valtion virastojen, toimintaa ohjataan lainsäädännöllä. Itse asiassa tämä koskee kaikkea valtion varojen käyttöä. Kaikkea valtion toimintaa ohjaavat yleislait ja virastoja koskevat erillislait. Niiden lisäksi rahat vuosittain jakava valtion talousarvio on myös osa lainsäädäntöä.
Tarkastusviraston tehtäväksi on määrätty tarkastaa valtion taloudenhoidon laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä valtion talousarvion noudattamista. Tarkastusten on siis kohdistuttava taloudenhoitoon eli suoraan varojen käyttöön, ei mihin tahansa viranomaisten toimintaan. Taloudenhoito ei kuitenkaan tarkoita pelkkää tilien tarkastamista. Tarkastuksessa on huomioitava myös rahankäytön tarkoituksenmukaisuus, eli käytettiinkö varat tehokkaalla ja vaikuttavalla tavalla.
Riskikohteiden arviointi
Yksi keino kohdistaa tarkastuksia on pyrkiä löytämään alueet, joiden toimintaan sisältyy erityisen paljon tai erityisen merkittäviä riskejä. Tarkastusaiheiden valinnan tueksi tarkastusvirasto tekee ajoittain laajemman riskianalyysin, jossa tarkastellaan erilaisia valtion taloudenhoidon ja valtiontalouden riskejä ja riskialueita. Riskit eivät ole vain epätoivottujen asioiden mahdollisia toteutumisia, vaan myös toivotun hyvän jääminen toteutumatta on riski.
Riskianalyysin valtion taloudenhoidon riskit kattavat talousprosessit ja toiminnan ohjausprosessit. Valtiontalouden riskit taas kohdistuvat valtion ja koko julkisen sektorin talouden tilaan. Kyse on riskeistä, jotka voivat aiheuttaa ongelmia valtion tulevaisuuden tulojen ja menojen kehitykselle, vaikeuttaen tulojen keräämistä tai lisäten menojen määrää niin, että valtion menoja ei voida pitkällä tähtäimellä kattaa tuloilla.
Valtion taloudenhoidon riskialueet: automatisointi, ulkoistaminen ja tulosohjaus
Taloudenhoidon automatisoinnissa on tavoitteena aina toiminnan tehostaminen ja yleensä myös talousprosessien virheiden vähentäminen. Kokemukset eivät kuitenkaan ole aina olleet hyviä. Taloudellisten hyötyjen syntyminen ei ole ollut odotettua. Vanhoja prosesseja on esimerkiksi automatisoitu vain näennäisesti. Tarkastamisen näkökulmasta automatisoinneissa on voinut myös tapahtua epätoivottuja kontrollimahdollisuuksien heikennyksiä ja uusien prosessien varmentaminen ei ole enää mahdollista samalla tasolla kuin ennen.
Toimintojen ulkoistamisia on valtiolla myös tehty jo pitkään. Ulkoistamiset ovat merkinneet esimerkiksi liikelaitosten ja uusien yhtiöiden perustamisia ja tehtävien siirtämistä niihin. Pienentynyt valtionhallinto on lisännyt palveluiden ostoja yksityisiltä toimijoilta, hankintojen muodossa. Tarkastamisen kannalta ulkoistamisissa keskeinen kysymys on, onnistutaanko niissä tehostamaan toimintaa, saadaanko toiminnalla aikaan säästöjä? Joissain tapauksissa on myös riskinä, että ulkoistettu toimintamuoto ei vastaa todellista toimintaa.
Tulosohjaus tarkastusviraston riskialueena poikkeaa kahdesta aiemmasta. Tulosohjaus on valtion taloudenhoidon perusohjausväline ja siinä tavoitteena on tavoitteilla ja tuloksista raportoinnilla ohjaaminen. Tulosohjaus on kuitenkin viime vuosina jäänyt yhä enemmän taustalle ja siihen liittyvä toiminta on osin muuttunut rutiininomaiseksi ilman varsinaista ohjausta. Taloudenhoidon riskinä on, että ohjausjärjestelmä ei enää toimi tavoitellulla tavalla.
Valtiontalouden riskialueet: verotus, osaaminen ja päätöksentekokyky
Verotus riskialueena nousee esille kaikissa Valtiontalouden tarkastusviraston riskianalyysin pohjana olevissa valtioneuvoston kanslian muutostekijöissä. Riskit liittyvät verotuksen muutospaineisiin ja erityisesti tulevaisuuden veropohjan laajuuteen. Väestökehitys Suomessa on epäedullinen, teknologinen kehitys ja globalisaatio vaikeuttavat työhön perustuvaa verojen keräämistä. Globalisaatio lisää myös verokilpailua. Verotus ohjauskeinona voi kasvaa esimerkiksi ympäristöasioissa, mutta aidosti ohjaavia veroja ei voi pitää fiskaalisesti kestävinä pidemmällä aikavälillä.
Osaaminen ja sen kehittäminen on väestökehityksen valossa erityisasemassa, koska lähinnä tuottavuuden kasvu tuo lisätuloja valtiontalouteen. Kyse on panostusten sijoittamisesta tehokkaasti tulevaisuuden osaamisen rakentamiseen. Aihe käsittää perusopetuksen, toisen asteen koulutuksen ja tieteen ja tutkimuksen sekä tuotekehityksen. Tämän lisäksi myös jatkokouluttautuminen ja uudelleen kouluttautuminen näyttäisivät olevan yhä suuremmassa roolissa. Valtio toimii osaamisen kehittämisessä monessa roolissa ja rahoittamisen kautta se osallistuu myös kuntien vastuulla olevan koulutukseen ja usein myös yritysten tekemään kehittämistyöhön.
Päätöksentekokyky tarkastusviraston riskialueena sisältää erityisesti päätöksenteon valmistelun ja tietoperustan laadun sekä päätöksenteon toimeenpanon. Itse poliittisen päätöksenteon tarkastaminen tai arviointi ei kuulu tarkastusviraston tehtäviin. Vaikka monet tulevaisuuskuvista, kuten väestörakenteen muutokset, globalisaatiokehitys, teknologinen kehitys ja kyberturvallisuus näyttäytyvät uhkina, teknologinen kehitys toisaalta myös parantaa mahdollisuuksia päätöksenteon tietoperustalle. Riskinä onkin myös mahdollisuuksien hyödyntämättä jättäminen.
Tarkastussuunnitelman laadinta on kuitenkin palapeliä
Laki tarkastusvirastosta määrää, että tarkastusten tulee perustua tarkastussuunnitelmaan. Tarkastussuunnitelmassa tarkastusvirasto esittelee käynnissä olevat ja erityisesti lähitulevaisuudessa aloitettavat tarkastukset. Tarkastussuunnitelman tarkastusten valinnassa tasapainoillaan aina kattavuuden ja valintojen välillä. Riskiperusteisista valinnoista huolimatta tietyllä tasolla valtiontalouden laillisuudesta ja talousarvion noudattamisesta on varmistuttava kattavasti. Tämän vuoksi erityisesti tilintarkastuksissa pyritään tarkastamaan riittävä määrä toimijoita ja varojen käyttöä. Taloudenhoidon tarkoituksenmukaisuuden arviointi on usein työlästä ja käytännössä tuloksellisuustarkastus on tutkimustyön kaltaista. Tässä valintojen tekeminen näkyy selkeämmin yksittäisinä tarkastusaiheina. Tarkastuskokonaisuudella pyritään kuitenkin tasapainoiseen kokonaisuuteen, jossa molemmat puolet tulevat huomioitua.
Riskianalyysin tiivistelmään voi tutustua alla olevasta linkistä. Kaikkien tässä kirjoituksessa lyhyesti esittelemieni riskialueiden merkitystä avaan tarkemmin tulevissa blogi-kirjoituksissa.
