Budjetointimenettelyt

Tarkastusviraston kannanotot

Laillisuustarkastuksen ensimmäisenä tavoitteena oli selvittää, onko valtion talousarvio laadittu säädösten ja määräysten mukaisesti.

Tarkastusvirasto lausuu kannanottonaan, että talousarvion laadinnasta annettuja säädöksiä ja määräyksiä on olennaisilta osin noudatettu. Talousarvion laadinnasta annetut säädökset ja määräykset mahdollistavat kuitenkin erilaisia budjetointiratkaisuja.

Hyvää budjetointikäytäntöä tulisi kehittää muun muassa lisäämällä kiinteiden määrärahojen ja enintään-erien määrää määrärahalajin valinnassa silloin, kun kyseessä ovat harkinnanvaraiset erät. Menon laadun mukaisessa budjetoinnissa tulisi vähentää sekamomenttien eli sellaisten talousarvion momenttien lukumäärää, joille on budjetoitu määrärahaa useiden eri menolajien mukaisiin menoihin. Palkkausmenot tulisi budjetoida pääsääntöisesti toimintamenomomenteille. Määrärahan käyttötarkoituksen esittämistä koskevia lausumia tulisi yksittäistapauksissa selkeyttää. Määrärahamomenttien päätösosissa esitettäviä poikkeamisia valtion talousarviosta annetussa asetuksessa säädetyistä menojen kohdentamisperusteista tulisi vähentää.

Kannanoton perusteluina ja kannanottoa täydentävinä johtopäätöksinä ja suosituksina tarkastusvirasto esittää seuraavaa.

Nettobudjetoinnin osalta on jonkin verran vaihtelevia käytäntöjä siinä, miten nettobudjetointia koskevia mainintoja sisältyy momenttien päätösosiin. Vakiosisältöisten momenttien osalta on hallinnonaloilla erilaisia käytäntöjä siinä, miten nettobudjetoinnin kohteena olevia eriä on esitetty momenttien päätösosissa.

Toiminta- ja taloussuunnittelusta sekä kehys- ja talousarvioehdotusten laadinnasta annetun valtiovarainministeriön määräyksen (TM 1101, 23.3.2011) mukaan määräraha budjetoidaan kiinteäksi, ellei määrärahaa erityisestä syystä merkitä arviomäärärahaksi tai siirtomäärärahaksi. Tarkastuksessa on todettu, että kiinteiden määrärahojen osuus vuoden 2014 talousarvioesityksessä on vähäinen. Vaikka arviomäärärahamomenteilla harkinnanvaraisten menojen budjetoinnissa käytettävät enintään-erät otetaan huomioon, kiinteiden määrärahojen osuus vuoden 2014 talousarvioesityksessä on 1,3 % kaikista määrärahoista.

Tarkastusvirasto korostaa, että budjetoinnin tulee olla laadintamääräyksen mukaista. Tämä tarkoittaa, että harkinnanvaraiset erät budjetoidaan kiinteänä määrärahana tai kiinteänä enintään-eränä. Kuitenkin suuruudeltaan ja maksatusajankohdaltaan harkinnanvaraiset siirtomenot voidaan merkitä siirtomäärärahoiksi perustellun syyn vuoksi.

Lisäksi tarkastuksessa todettiin kaksi momenttia, joissa määrärahan budjetointia arviomäärärahana ei pidetty laadintamääräyksen mukaisena.

Perustuslain (731/1999) 84 §:n 1 momentin säännöksestä ilmenevä erittelyperiaate edellyttää valtion talousarvion selkeää rakennetta ja määrärahojen erittelyä sellaisella tarkkuudella, että eduskunta voi tehokkaasti käyttää budjettivaltaansa. Valtion talousarviosta annetun asetuksen 5 §:n mukaan menot jaetaan talousarviossa momentteihin tehtävän tai menojen laadun mukaan. Laadun mukaan menot jaetaan kulutus-, siirto-, sijoitus- ja muihin menoihin.

Sekamomenttien eli sellaisten talousarvion momenttien lukumäärä, joille on budjetoitu määrärahaa useiden eri menolajien mukaisiin menoihin, on varsin suuri. Erityisesti palkkausmenoja budjetoidaan laajasti muille kuin toimintamenomomenteille. Tarkastuksessa on lisäksi todettu, että talousarvioesityksessä on useita korvausten maksamista ja ostopalvelujen hankintaa koskevia määrärahoja, joista osa on budjetoitu toimintamenomomentille ja osa siirtomenomomentille.

Vuoden 2014 talousarvioesitykseen sisältyy muutama momentti, joissa määrärahan käyttötarkoitusta ei ole esitetty riittävän täsmällisesti ja selkeästi. Erityisesti näin on silloin, kun määrärahaa voidaan talousarvion mukaan käyttää valtionavustuksen tai siirtomenon maksamiseen ilman täsmällisempää ilmausta.

Talousarvioesitykseen sisältyy muutama erittäin laaja ja pitkä momentin päätösosa. Tarkastuksessa saadun tiedon mukaan tähän on vaikuttanut ministeriöiden pyrkimys pitää momenttien lukumäärä pienenä ja toisaalta halu seurata politiikkaohjelmien sisältämiä määrärahoja yhtenä kokonaisuutena. Laaja päätösosa kuitenkin vaikeuttaa talousarvion toteutumisen seurannan järjestämistä talousarviokirjanpidon avulla. Sitä tulisi käyttää vain toiminnallisesti erityisen perustelluissa tilanteissa. Hyvä, selkeä ja yhtenäinen budjetointi tukee myös tuottavuuden kehittämistä.

Valtion talousarviosta annetun asetuksen 5 a ja 5 b §:n säädöksistä poikkeavaa kohdentamisperustetta on käytetty talousarvioesityksessä laajasti. Esitetyistä kohdentamisperusteista yleisin on valtionavustusten budjetoinnissa käytetty maksatuspäätösperuste. Poikkeavaa kohdentamisperustetta tulisi käyttää vain perustellusta syystä. Menon kohdentamisperusteesta päätettäessä tulee varmistua siitä, että menot voidaan talousarviokirjanpidossa tosiasiallisesti kohdentaa varainhoitovuodelle talousarvion mukaisesti. Tarkastuksen toisena tavoitteena oli selvittää, ovatko talousarvion laadintamenettelyt yhtenäisiä eri hallinnonaloilla.

Tarkastusvirasto lausuu kannanottonaan, että hallinnonaloilla on olennaisilta osin noudatettu talousarvion laadinnasta annettuja säädöksiä ja määräyksiä. Säädökset ja määräykset mahdollistavat kuitenkin erilaisia budjetointiratkaisuja. Tarkastuksessa on havaittu toisistaan poikkeavia menettelyjä esimerkiksi nettobudjetoinnissa, siirtomenojen kohdentamisessa, sekamomenttien käyttämisessä, palkkausmenojen budjetoinnissa muille kuin toimintamenomomenteille sekä kansainvälisten jäsenmaksujen ja rahoitusosuuksien budjetoinnissa. Kiinteiksi merkittyjä määrärahoja on vähän, ja kahdella hallinnonalalla niitä ei ole lainkaan. Osaltaan poikkeavat menettelyt liittyvät hallinnonalojen erilaisiin tehtäviin ja virastorakenteeseen.

Tarkastuksen kolmantena tavoitteena oli selvittää, ovatko talousarvion laadintamenettelyt muuttuneet vuosina 2001–2014.

Tarkastusvirasto lausuu kannanottonaan, että laadintamenettelyissä ei kokonaisuutena tarkasteltuna ole tapahtunut kovin suuria muutoksia. Talousarvion kattavuus on kuitenkin parantunut ja rakenne on yhtenäistynyt. Nettobudjetoinnin käyttömahdollisuuksia on lisätty. Sekamomenttien käytössä ei tarkastuksen perusteella ole tapahtunut olennaisia muutoksia. Henkilöstön palkkaaminen muilla kuin palkkaus- ja toimintamenomomenteilla olevilla määrärahoilla on kasvanut. Valtion talousarviosta annetun asetuksen 5 a ja 5 b §:stä poikkeavien kohdentamisperusteiden esittäminen on olennaisesti lisääntynyt. Talousarvion rakenteessa tapahtuneet muutokset liittyvät osin virastorakenteessa tapahtuneisiin muutoksiin.

Tarkastusviraston suositukset

1. Erilaisten korvausten ja kansainvälisten järjestöjen jäsenmaksujen budjetointia tulisi selkeyttää talousarviossa.

2. EU-ohjelmiin liittyvällä teknisellä avulla tapahtuvaa vakinaisten virkamiesten palkkaamista ja henkilötyövuosimäärää koskevia talousarvion säännöksiä olisi hyvä selkeyttää.

3. Valtiovarainministeriölle suositetaan, että talousarvion laadintamääräyksessä esitettäisiin velvoittavampi momentin päätösosan malli, jossa on minimiehdot, jotka päätösosan tulee täyttää.

4. Samaan asiakokonaisuuteen liittyviin, eri pääluokkiin tai eri momenteille budjetoituihin määrärahoihin tai tuloihin viittaaminen edistäisi poikkihallinnollisten asioiden budjetoinnin läpinäkyvyyttä.

5. Yhtenäinen budjetointi selkiinnyttää talousarvion seurantakäytäntöjä ja tukee näin omalta osaltaan tehokasta taloudenhoitoa sekä taloushallinnon tuottavuustavoitteiden saavuttamista.

6. Ministeriöille suositetaan talousarviovalmisteluun ja talousarvioehdotusten käsittelyyn liittyvien kontrollien kehittämistä. Kontrolleilla varmistettaisiin budjetoinnin yhtenäisyyttä ja hyvän budjetointitavan noudattamista.