Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, luoko EU-asioiden kansallinen valmistelu edellytykset sille, että Suomi voi tehokkaasti vaikuttaa säädösvalmisteluun ja päätöksentekoon unionin toimielimissä.
Tarkastusviraston kannanotot
Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, luoko EU-asioiden kansallinen valmistelu edellytykset sille, että Suomi voi tehokkaasti vaikuttaa säädösvalmisteluun ja päätöksentekoon unionin toimielimissä.
Tuloksellisuuden takaamiseksi on tärkeää, että kansallisen valmistelun ja yhteensovittamisen menettelyt niin ministeriöiden sisällä kuin niiden välillä ovat toimivia. Kansallisen EU-valmistelun tulee olla tehokasta, jotta valtioneuvosto voi toimia strategisesti, laaja-alaisesti ja vaikuttavasti EU-asioissa. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan EU-asioiden kansallinen valmistelu ja yhteensovittaminen hoidetaan pääsääntöisesti asianmukaisesti, vaikkakin tarkastuksessa havaittiin myös useita kehittämiskohteita.
Ministeriön virkamiesjohdon sitoutuminen EU-asioihin on välttämätöntä
Johdon sitoutuminen on aivan keskeistä, kun pyritään parantamaan EU-valmistelun tasalaatuisuutta ministeriössä. Virkamiesjohdon, erityisesti kansliapäälliköiden ja osastopäälliköiden, suhtautuminen ja toimintatavat vaikuttavat siihen, miten tuloksellisesti kussakin ministeriössä hoidetaan EU-asioita. Tarkastuksessa havaittiin viitteitä johdon epätasaisesta sitoutumisesta. Esimerkiksi osassa ministeriöitä näyttäisi olevan vaikeuksia asettaa EU-hankkeita tai asiakokonaisuuksia keskenään tärkeysjärjestykseen.
Ministeriön ylimmän ja keskijohdon panosta tarvitaan lisäksi vaikuttamisessa EU:n toimielimiin ja muihin jäsenvaltioihin. Monitasoinen vaikuttaminen on välttämätöntä Suomelle tärkeissä EU-hankkeissa. Valtioneuvostossa tulisi olla käytössä tarkoituksenmukainen ja mahdollisimman kevyt menettely, jolla jaetaan ministeriöiden kesken tietoa korkean tason tapaamisista ja vierailuista.
Johdon tehtävä on varmistaa, että ministeriössä on korkealaatuista EU-osaamista. Tehokkaan EU-valmistelun ja vaikuttamisen kannalta on olennaista, että jokaisessa ministeriössä on virkamiehiä, jotka ovat kartuttaneet osaamistaan työskentelemällä esimerkiksi unionin toimielimessä, EU-virastossa tai Suomen pysyvässä EU-edustustossa. Tarkastuksen perusteella ministeriöissä ei ole hyödynnetty täysin Suomeen palaavien henkilöiden osaamista ja verkostoja. EU-tehtävissä toimiminen tulee lukea ansioksi työuralla tarkoituksenmukaisella tavalla.
Ministeriöissä on erilaisia käytäntöjä EU-asioiden koordinoinnissa – keskitetyllä mallilla on etuja
Ministeriöt ovat omaksuneet erilaisia rakenteita ja käytäntöjä sisäiseen EU-asioiden valmisteluun ja koordinointiin. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan keskitetty koordinaatiomalli turvaa paremmin EU-asioiden valmistelun systemaattisuutta kuin hajautettu malli. Jokaisessa ministeriössä EU-koordinaatiotehtävää hoitavalla henkilöllä tai hoitavilla henkilöillä tulee olla riittävä kokemus, johdon tuki sekä toimivat verkostot ministeriön sisällä ja ulkopuolisiin tahoihin.
Viimeaikaisen selvityksen (Uusikylä ym. 2015) mukaan EU-aloitteiden kansallisia vaikutusarvioita tehdään harvoin ja arviot ovat yleispiirteisiä. Tarkastushavainnot tukevat tätä johtopäätöstä. Kansalliset vaikutusarviot tukisivat Suomen EU-vaikuttamista. Suomelle tärkeissä asioissa vaikutusarvion laatiminen on aloitettava riittävän ajoissa, jo komission ohjelmasuunnittelun tai esimerkiksi EU-edustuston kautta saatujen heikkojen signaalien perusteella.
Suomen EU-politiikan kokonaisstrategia on määriteltävä riittävän konkreettisesti
EU-politiikan kokonaisstrategian suunnittelun välineitä ovat olleet kerran hallituskaudessa annetut valtioneuvoston EU-selonteot ja vuosittain laaditut EU-avaintavoitteet. Tarkastuksen perusteella valtioneuvoston EU-avaintavoitteiden ohjausvaikutus on jäänyt varsin ohueksi. Avaintavoitteiden laatimisprosessista on kuitenkin ollut hyötyä, kun jokaisen ministeriön on pitänyt määritellä vuosittain oman EU-toimintansa prioriteetit.
Tarkastushavaintojen mukaan hallituksen EU-strategiassa tulisi asettaa tavoitteet niin konkreettisesti, että niiden toteutumista voidaan jälkikäteen arvioida. EU-politiikan yleistavoitteiden tunnettuutta voitaisiin parantaa: esimerkiksi EU-strategian sisältämistä hankkeista tehtäisiin vaikutusarvioita valtioneuvoston yhteistä resurssia hyödyntäen tai niihin liittyen järjestettäisiin valtioneuvoston yhteistä koulutusta.
Poikkihallinnollisten EU-asioiden tai asiakokonaisuuksien valmistelua on vahvistettava
Tarkastuksen perusteella valtioneuvoston EU-asioiden yhteensovittamisjärjestelmä toimii pääsääntöisesti hyvin. Yhteensovittamisjärjestelmän ohella ministeriöt tekevät paljon yhteistyötä toistensa ja sidosryhmien kanssa. Esimerkiksi ministeriöt voivat järjestää sidosryhmille samantyyppisiä kuulemiskierroksia kuin kansallisessa lainvalmistelussa. Tarkastuksessa havaittiin kuitenkin myös ongelmia unioniasioiden kansallisessa valmistelussa ja yhteensovittamisessa. Esimerkiksi EU-asioihin liittyvien asiakirjojen laadussa olisi parannettavaa: ne voisivat olla tiiviimpiä ja olennaisiin asioihin keskittyviä.
Valtioneuvoston kanslian EU-asioiden osastolla on vastuu yhteensovittamisjärjestelmän toimivuudesta. Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelu ja pääministerin avustaminen sitovat huomattavan paljon osaston resursseja. Tarkastushavaintojen mukaan EU-asioiden osasto voisi osallistua tiiviimmin myös sellaisten Suomelle tärkeiden poikkihallinnollisten EU-hankkeiden valmisteluun, jotka eivät nouse Eurooppa-neuvoston asialistalle, kuitenkin ottaen täysin huomioon vastuuministeriöiden toimivallan.
EU-asioiden komitea on yhteensovittamisjärjestelmän vähiten hyödynnetty osa
EU-asioiden yhteensovittamisjärjestelmän puutteena nousi tarkastushaastatteluissa esiin EU-asioiden komitean vähäinen hyödyntäminen. Komitea on kokoontunut vain harvoin ja silloinkin lähes aina sijaiskokoonpanossa. Vuoden 2009 EU-vaikuttamisselvityksessä ehdotettiin EU-asioiden komitean roolin selkiyttämistä, mitä ei tarkastushavaintojen perusteella ole kuitenkaan tapahtunut.
EU-valmistelujaostot ovat valtioneuvostotason yhteensovittamisen perusrakenne ja tärkeä tiedonsaantikanava sidosryhmille. Jaostojen kokoukset tulisi järjestää aina kun mahdollista laajassa kokoonpanossa. Jaostoja tulisi hyödyntää nykyistä enemmän EU-asioiden ennakollisessa valmistelussa ja laajemmissa painopistekeskusteluissa, mikä edellyttää kokousten huolellista valmistelua asianomaisessa ministeriössä.
Virallisen yhteensovittamisjärjestelmän ohella tehdään paljon epämuodollista yhteistä valmistelua ministeriöiden välillä EU-hankkeissa ja laajemmissa asiakokonaisuuksissa. Olisi hyödynnettävä nykyistä paremmin olemassa olevia käytäntöjä ja välineitä. Lisäksi tulee pohtia ja luoda käytäntöjä ja välineitä, joita hyödyntämällä voidaan varmistaa tiedonkulku ja riittävä dokumentaatio ministeriöiden välisessä yhteisessä valmistelussa ilman, että menetetään tällaiselle yhteistyölle ominainen ketteryys.
Tarkastusviraston suositukset
Valtioneuvoston EU-avaintavoiteasiakirjan tai EU-strategian tulee olla niin konkreettinen ja kohdennettu, että tavoitteet näkyvät käytännössä EU-hankkeiden hoitamisessa ja että tavoitteiden toteutumista voidaan jälkikäteen arvioida. Menettelyä, jossa ministeriöt määrittelevät vuosittain omat EU-prioriteettinsa ja tekevät niistä vaikuttamissuunnitelmat, on perusteltua jatkaa.
Ministeriön johtavien virkamiesten tulee sitoutua EU-asioiden hoitamiseen, asettaa prioriteetteja ja seurata tavoitteiden toteutumista. Johtavien virkamiesten tulee varmistaa, että ministeriön sisäiset koordinaatiokäytännöt ovat toimivat ja että EU-asioiden hoitamiseen on varattu riittävät resurssit. Niissä ministeriöissä, joissa koordinaatio on hajautettu, on erityisesti varmistettava EU-asioiden valmistelun systemaattisuus ja tasalaatuisuus.
Suomen tehokas vaikuttaminen EU-päätöksentekoon – myös ennakollisesti – edellyttää, että myös ministeriön ylimmällä johdolla ja keskijohdolla on aktiivinen keskusteluyhteys vastinpareihinsa EU:n toimielimissä ja keskeisissä jäsenvaltioissa.
Suomelle tärkeissä EU-hankkeissa tulee laatia kansallinen vaikutusarvio niiden tietojen pohjalta, jotka ovat käytettävissä. Vaikutusarvio on laadittava niin ajoissa, että arviotietoa voidaan hyödyntää ennakollisessa vaikuttamisessa.
Jokaisessa ministeriössä tulee kannustaa virkamiehiä hankkimaan kokemusta EU-tehtävistä esimerkiksi unionin toimielimestä, EU-virastosta tai Suomen pysyvästä EU-edustustosta. Ministeriössä on suunniteltava riittävän ajoissa, millaiseen tehtävään EU-osaamista hankkinut henkilö palaa.
