Oikea-aikaisuuteen tulee edelleen panostaa. Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, mitkä hallinnon sisäiset ja toimintaympäristöstä johtuvat seikat luovat edellytyksiä EU-lainsäädännön tehokkaalle täytäntöönpanolle.
Tarkastusviraston kannanotot
Suomella on Euroopan unionin jäsenvaltiona velvollisuus saattaa EU:n direktiivit oikea-aikaisesti ja täsmällisesti osaksi kansallista lainsäädäntöä. Epäonnistunut täytäntöönpano voi johtaa komission käynnistämään rikkomusmenettelyyn jäsenvaltiota vastaan, minkä seurauksena jäsenvaltio voidaan tuomita maksamaan mittavia taloudellisia sanktioita. Epäonnistunut täytäntöönpano voi johtaa myös jäsenvaltion yksityisille tahoille maksamiin vahingonkorvauksiin ja aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta.
Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, mitkä hallinnon sisäiset ja toimintaympäristöstä johtuvat seikat luovat edellytyksiä EU-lainsäädännön tehokkaalle täytäntöönpanolle.
Täytäntöönpanon oikea-aikaisuuteen tulee edelleen panostaa
Täytäntöönpanon oikea-aikaisuus kehittyi Suomessa myönteisesti vuosina 2012–2015, jolloin Suomea vastaan käynnistettyjen rikkomusmenettelyjen määrä vähentyi. Määrä nousi jälleen vuonna 2016. Rikkomusmenettelyjen määrä suhteessa täytäntöönpantavien direktiivien määrään on viime vuosina ollut kasvussa. Jotta vältetään oikeudellista epävarmuutta ja minimoidaan täytäntöönpanoon liittyvien taloudellisten sanktioiden riski, on tärkeää, ettei rikkomusmenettelyjen suhteellinen määrä pääse kasvamaan.
Suomea vastaan käynnistetyt viivästyksiä koskevat rikkomusmenettelyt etenivät tarkasteluajanjaksolla suhteellisen harvoin rikkomusmenettelyn toiseen vaiheeseen eli niin sanottuun perusteltuun lausuntoon saakka. Vaikka viime aikoina aikaisempaa useampi menettelyistä on edennyt perustellun lausunnon vaiheeseen, ne eivät kuitenkaan ole johtaneet sanktioiden määräämiseen Suomelle. Rikkomusmenettelyjen päättäminen on viime vuosina kestänyt monissa tapauksissa useita kuukausia, joten tältä osin on edelleen parannettavaa.
Suomea vastaan on käynnistetty vuosina 2010–2015 komission määrittelemiin verrokkimaihin verrattuna melko vähän sisällöllisesti väärää täytäntöönpanoa koskevia rikkomusmenettelyjä. Suomen täytäntöönpano näyttäisi siten rikkomusmenettelyjen määrän valossa onnistuneen sisällöllisesti melko hyvin. Suomi on pärjännyt vertailussa hyvin myös EU-jäsenmaiden keskiarvoon nähden.
Kansallisen liikkumavaran käyttö ei ole aina ilmennyt selkeästi hallituksen esityksistä
Useista viimeaikaisista hallituksen esityksistä on ainoastaan epäsuorasti selvinnyt direktiivin salliman kansallisen liikkumavaran laajuus ja käyttömahdollisuudet. Direktiivien sallimaa kansallista liikkumavaraa ei ole kaikissa hallituksen esityksissä kuvattu selkeästi ja lainsäädännön laatimista koskevien suositusten mukaisesti. Hallituksen esityksistä ei myöskään käynyt riittävästi ilmi, miltä osin kansalliset säädösehdotukset johtuvat EU-oikeuden velvoitteista ja miltä osin puhtaasti kansallisista tarpeista. Tämä on ongelmallista lainvalmistelun avoimuuden kannalta. Joissakin hallituksen esityksissä liikkumavaran laajuutta oli kuitenkin selvitetty seikkaperäisesti. Kansallisen liikkumavaran käytön kannalta on olennaista, että käytön vaikutukset tuodaan selkeästi esille hallituksen esityksessä.
Kansallisen liikkumavaran käytön vaikutusarviointia ei ollut hallituksen esityksissä aina tehty edes niissä tapauksissa, joissa ehdotettiin kansallista lisäsääntelyä. Tämä on ongelmallista muun muassa sen vuoksi, että nimenomaan vaikutusarviointia voitaisiin käyttää perusteluna kansallisen liikkumavaran käytölle. Myöskään hallituksen esityksiin lausuntopalautteen perusteella tehdyt muutokset eivät käy esityksistä riittävästi ilmi.
Erilaiset lainsäädäntöratkaisut vaativat valtiontaloudellisten riskien arviointia
Suomessa tehdään säännöllisesti lainsäädäntöuudistuksia, joissa EU-lainsäädännön täytäntöönpanon yhteydessä vastataan myös kansallisiin lähtökohtiin perustuviin lainsäädännön uudistamistarpeisiin. Tämä voi olla tarpeellista myös siksi, että lainsäädäntökokonaisuus pysyisi johdonmukaisena ja selkeänä. EU-lainsäädännön täytäntöönpanon ja kotimaisen lainsäädännön uudistaminen toisistaan erillisinä lakimuutoksina voi johtaa vallitsevan oikeustilan epäselvyyteen, mikä on haitallista yksilöiden, yritysten ja viranomaisten kannalta.
Muun lainsäädännön uudistamisen liittäminen osaksi EU-lainsäädännön täytäntöönpanoa voi kuitenkin hidastaa lainsäädäntöprosessia ja luoda siten riskin, että täytäntöönpano viivästyy. Viivästyksestä aiheutuvien taloudellisten sanktioiden riski on puolestaan kasvanut, sillä komissio vaatii nykyään entistä systemaattisemmin EU-tuomioistuinta määräämään taloudellisia sanktioita jäsenvaltioille. Laajempia lainsäädäntöuudistuksia harkittaessa onkin arvioitava myös täytäntöönpanon viivästymisen valtiontaloudellisia riskejä. EU-lainsäädännön täytäntöönpanon viivästymiseen on joskus vaikuttanut myös se, että kotimaisille lainvalmisteluhankkeille on annettu etusija EU-lainsäädännön täytäntöönpanoon nähden.
Hallinnonalarajat ylittävissä hankkeissa on ollut epäselvyyksiä vastuiden määrittelemisessä
Hallinnonalarajat ylittävissä hankkeissa täytäntöönpanoon on liittynyt ongelmia ministeriöiden vastuusuhteiden määrittämisessä. Esimerkiksi täytäntöönpanosta päävastuussa olevan ministeriön määritteleminen ei ole ollut kaikissa tapauksissa yksiselitteistä, mikä on hidastanut täytäntöönpanon käynnistämistä.
Hallinnonalarajat ylittävissä täytäntöönpanohankkeissa tulisi pyrkiä toimivaan koordinaatioon ja vastuusuhteiden selkeyteen. Toimivan yhteistyön tarvetta voidaan korostaa myös siksi, että komission toimintalinjausten perusteella Euroopan unionin lainsäädäntöpolitiikassa painotetaan yhä enemmän laajoja lainsäädäntöhankkeita.
Täytäntöönpanon keskitettyä seurantaa on kehitetty
EU-lainsäädännön täytäntöönpanoa seurataan lähes kaikissa EU-jäsenvaltioissa keskitetysti. Suomessa keskitettyä seurantaa on alettu toteuttaa elokuusta 2016 valtioneuvoston EU-sihteeristön johdolla. Tätä voidaan pitää myönteisenä uudistuksena täytäntöönpanon viivästymisestä mahdollisesti seuraavien taloudellisten sanktioiden välttämiseksi ja muiden riskien minimoimiseksi. Lisäksi keskitetyllä seurannalla on saavutettavissa hyötyjä siinä, että seurantatietoja pystytään täsmentämään ja korjaamaan. Täytäntöönpanon seuranta on järjestetty riittävän kevyesti siten, ettei se kuluta kohtuuttomasti ministeriöiden resursseja.
Useimmissa ministeriöissä on muodostettu käytäntöjä EU-lainsäädännön täytäntöönpanon seurantaan. Myönteisenä voidaan pitää sitä, että niissä ministeriöissä, joissa on säännöllisesti ja eniten EU-lainsäädännön täytäntöönpanotehtäviä, täytäntöönpanoasioita myös seurataan säännönmukaisesti.
Tarkastusviraston suositukset
Hallituksen esityksissä tulee kuvata avoimesti, millaista kansallista liikkumavaraa direktiiviin sisältyy ja miten liikkumavaraa on käytetty sekä se, miltä osin kansalliset säädösehdotukset johtuvat EU-oikeuden velvoitteista ja miltä osin puhtaasti kansallisista tarpeista. Lisäksi hallituksen esityksissä tulee arvioida kansallisen liikkumavaran käytön vaikutukset, ja niistä tulisi käydä selkeästi ilmi myös lausuntopalautteen perusteella tehdyt muutokset.
Ministeriöiden olisi erilaisia täytäntöönpanoon liittyviä lainsäädäntöratkaisuja harkittaessa arvioitava täytäntöönpanon viivästymisestä aiheutuvia riskejä valtiontaloudelle. Tämä on tärkeää tehtäessä laajoja kokonaisuudistuksia, joihin liittyy myös kansallisista lähtökodista tehtävää lainsäädännön uudistamista.
Täytäntöönpanon keskitettyä seurantaa valtioneuvostossa on kehitettävä jatkossakin viivästymisestä aiheutuvien valtiontaloudellisten ja muiden riskien minimoimiseksi. Tämä on tärkeää sen vuoksi, että komissio vaatii nykyään aiempaa systemaattisemmin EU-tuomioistuinta määräämään taloudellisia sanktioita jäsenvaltioille viivästymistilanteissa.
