Torjuntaohjelman ja hanketyön vaikuttavuuden vahvistamiseksi ennustettavuutta, jatkuvuutta sekä vaikuttavuuden edellytyksiä ja arvioinnin käytäntöjä tulisi kehittää yli ministeriörajojen. Tarkastuksen tavoitteena oli varmistua poikkihallinnollisella tasolla tapahtuvan harmaan talouden torjuntatyön tuloksellisuuden edellytyksistä.
Tarkastusviraston kannanotot
Tarkastus kohdistui harmaan talouden torjunnan toimintaohjelmiin ja torjuntatyön koordinaatioon. Tarkastuksen tavoitteena oli varmistua poikkihallinnollisella tasolla tapahtuvan harmaan talouden torjuntatyön tuloksellisuuden edellytyksistä. Tuloksellisuudella ymmärretään tässä yhteydessä sitä, että torjuntaohjelma perustuu laaja-alaiseen osaamiseen ja kokemukseen ja että torjuntaohjelman hankkeiden vaikutuksia arvioidaan, seurataan ja niistä raportoidaan.
Vuodesta 1996 alkaen hallitus on antanut valtioneuvoston periaatepäätöksinä kuusi talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjunnan toimintaohjelmaa. Torjuntaohjelmat ovat muodostaneet rungon johdonmukaiselle harmaan talouden torjuntatyölle. Erityisesti varhaisimmilla torjuntaohjelmilla on ollut suuri merkitys kontrollijärjestelmän taktisessa ja menetelmällisessä kehityksessä.
Harmaan talouden torjunnan koordinaatiolla tarkoitetaan kahdeksan hallinnonalan ja yli 20 eri viranomaisen yhteistyötä harmaan talouden yhteiskunnallisten haittojen vähentämiseksi. Koordinaatiosta ovat vastanneet hallituksen harmaan talouden ministerityöryhmä ja sisäministeriön johdolla nimitetty Talousrikostorjunnan johtoryhmä, jossa eri viranomaiset ovat olleet edustettuina.
Määräaikaisten ohjelmakausien yli ulottuva strategia varmistaisi torjuntatyön jatkuvuutta
Harmaan talouden torjuntaohjelmat on annettu valtioneuvoston periaatepäätöksinä hanketoiminnan toimeenpanon edellyttämän poliittisen sitoutumisen vuoksi. Valtioneuvoston periaatepäätökset ovat istuvaa hallitusta sitovia poliittisia kannanottoja ja siten aina määräaikaisia.
Määräaikaisten torjuntaohjelmien valmistelussa on huomioitu aikaisempi torjuntatyö. Hanketoimintaa onkin kehitetty projektisyklin mukaisesti, tukeutuen hanketoiminnan kokemuksiin.
Samanaikaisesti torjuntaohjelmien määräaikaisuus on kuitenkin muodostunut riskiksi torjuntatyön tietoperustan ja lainsäädännön laadun näkökulmasta. Useissa tapauksissa ohjelmakausi on osoittautunut liian lyhyeksi jaksoksi, kun olisi tarpeen valmistella vaativia lainsäädäntöhankkeita ja arvioida näiden vaikutuksia.
Torjuntaohjelmiin liittyvien resurssien määräaikaisuus on myös lisännyt riskiä avainhenkilöstön osaamisen menettämisestä. Poliisin talousrikostutkintahenkilöstön rekrytointivaikeudet ovat osaltaan olleet yhteydessä tutkintaresurssien määräaikaisuuteen.
Harmaan talouden torjunnan tilannekuva tulisi muodostaa ja raportoida valtioneuvoston yhteisessä prosessissa
Harmaan talouden torjunnan taustalla oleva tilannekuva ei tällä hetkellä ole eri viranomaisten yhteinen. Harmaan talouden torjunnan operatiivista toimintaa ohjaava seurantatieto on sektoroitunutta. Seurantajärjestelmissä on painotettu hallinnonalan oman toiminnan ohjaamisen tarpeita, eikä torjuntatyön vaikuttavuuteen ole kiinnitetty huomiota. Myös eri hallinnonalojen sitoutumisessa, tilannekuvan käsitteessä, tiedon käsittelyssä ja viestinnässä on ministeriökohtaisia eroja.
Hallinnonaloilla kerättävän seurantatiedon hyödynnettävyys on ollut heikko. Keskeinen syy tähän on tiedonkulun puutteet ministeriöiden sisällä ja hallinnonalojen välillä. Toisaalta, kun kerättyä seurantatietoa ei ole juurikaan analysoitu, havaintojen olennaisuutta ei ole kyetty tuomaan riittävästi esiin.
Ministeriöiden alaisen hallinnon tuottaman seurantatiedon keräämistä ja analysointia sekä tiedon hyödyntämistä voidaan tehostaa edelleen ICT-pohjaisten hyvien käytäntöjen pohjalta.
Ongelmallista on myös, että hallinnon ja eduskunnan välillä ei ole ollut ajantasaista raportointikanavaa. Tämä on johtanut siihen, että eduskunnan on ollut vaikea muodostaa kokonaiskuvaa harmaan talouden tilannekuvasta, torjunnasta ja torjunnan vaikuttavuudesta.
Poikkihallinnollinen yhteistyö ei ole ollut riittävä perusta harmaan talouden yhteisen tilannekuvan muodostamiselle. Torjuntatyön seurannan, analyysin ja raportoinnin käytäntöjä tulisi sen vuoksi kehittää valtioneuvoston yhteiseksi tilannekuvaprosessiksi.
Torjuntaohjelman tavoitteiden tulisi ohjata hankevalintaa
Vuosille 2010–2011 ja 2012–2015 kohdentuneiden kahden harmaan talouden torjuntaohjelman tavoitteiksi on kirjattu harmaan talouden vähentäminen niin, että hanketoteutuksella saavutettaisiin 300–400 miljoonan euron julkistaloudellinen hyöty.
Torjuntaohjelman valmisteluaineiston perusteella tarkastuksessa ei ole voitu varmistua siitä, että torjuntaohjelman hankkeet loisivat perustan näin mittaville vaikutuksille.
Torjuntaohjelmien aineistoissa ei ole esitetty kuvausta siitä, miten asetettuihin tavoitteisiin on päädytty ja miten hanketoteutus olisi mahdollistamassa tavoitteiden saavuttamista. Käytettävissä olleen torjuntaohjelman valmisteluaineiston perusteella hanketoiminnan tavoite ei ole ohjannut hankevalintaa, eikä ole näin määrittänyt keinoja, joilla tavoitteisiin on pyritty.
Hanketoiminnassa asetettavien tavoitteiden tulee olla objektiivisesti arvioituna saavutettavissa ja lähtökohtaisesti mitattavissa. Mikäli tavoitteiden saavuttamista ei voida mitata tai muutoin arvioida luotettavasti, hanketoteutuksen yhteys tavoitteen saavuttamiseen tulee kuvata ja arvioida valmisteluvaiheessa erikseen. Tältä osin torjuntaohjelmien valmistelu on ollut puutteellista.
Vuosille 2012–2015 kohdentuvan torjuntaohjelman hankkeet saataneen pääosin päätökseen ohjelmakauden aikana. Torjuntaohjelman valmisteluvaiheessa tehty hankkeiden toteutettavuuden arviointi on siten tapahtunut asianmukaisesti.
Torjuntatyön vaikuttavuuden seurantaa tulee vahvistaa
Talousrikostorjunnan johtoryhmä on seurannut harmaan talouden torjuntaan tähtäävän toimintaohjelman toimeenpanoa toimivaltansa rajoissa asianmukaisesti. Johtoryhmä valmistelee myös hallituksen harmaan talouden torjunnan ministerityötyhmässä käsiteltävät asiat.
Talousrikostorjunnan koordinaatio ei tällä hetkellä mahdollista torjuntatyön vaikuttavuuden kokonaisvaltaista seurantaa. Harmaan talouden torjunnan ministerityöryhmän perustaminen päättyneen vaalikauden alussa ja sen toiminnan vakiintuminen on luonut edellytykset kehittää harmaan talouden torjuntaa valtioneuvoston yhteiseksi toiminnoksi. Tähän liittyen talousrikostorjunnan johtoryhmän tulee voida käynnistää arviointiselvityksiä eri hallinnonaloilla toteutettujen torjuntahankkeiden vaikuttavuudesta.
Torjuntatyöhön kohdennetun poliisin lisämäärärahan käyttö on ollut tuloksellista
Talousrikostutkinnan lisämäärärahalla on kyetty vahvistamaan rikostut-kintaa niin, että viime vuosina on saatu päätökseen aiempaa enemmän talousrikosjuttuja. Rikostaloustieteellinen tutkimus on osoittanut, että talousrikostutkintaan kohdennetut lisäpanostukset ovat talousrikoskontrollin yleisestävyyttä vahvistavan vaikutuksen vuoksi perusteltuja myös kokonaistaloudellisesti.
Poliisille myönnettyä talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjunnan tehostamisen erillismäärärahaa on suunnattu tutkinnassa avoinna olevien talousrikosjuttujen vähentämiseen. Seurantatiedon perusteella tavoite on saavutettu vain osittain.
Määrärahan seurannassa käytetyt mittaristot eivät kuitenkaan ole kuvanneet poliisin toiminnan tuloksellisuutta. Poliisin tuloksellisuutta on mitattu muun muassa tutkinnassa avoinna olevien juttujen määrällä, vaikka poliisi kykenee vain rajallisesti vaikuttamaan rikosilmoituksiin perustuvien uusien juttujen määrään.
Kontrolliviranomaisten voimavaroja tulee kohdentaa myös piiloon jäävään rikollisuuteen vaikuttamiseen ja talousrikosten ehkäisyyn
Viimeisimmät harmaan talouden torjunnan toimintaohjelmat ovat painottuneet lainsäädännön kehittämiseen. Talousrikostorjunnan toimintaohjelma ei ole ollut strateginen asiakirja, johon olisi kirjattu kontrolliviranomaisten toiminnan suuntaamista ohjaavia tavoitteita, esimerkiksi poliisin osalta pyrkimystä toiminnan suuntaamiseksi piiloon jäävän kokonaisrikollisuuden tasoon vaikuttamiseen.
Poliisin ydintehtävät määritellään sisäministeriön johdolla vuoden 2015 aikana. Tällä hetkellä poliisin talousrikostorjunnan seurantajärjestelmä painottuu voimakkaasti rikostutkinnan suoritteisiin. Ehkäisevien suoritteiden seuranta ja tilastoiminen tutkintasuoritteiden ohella vahvistaisi osaltaan harmaan talouden ennakollisten torjuntatoimien asemaa poliisitoiminnassa.
Tarkastusviraston suositukset
Tehdyn tarkastuksen perusteella tarkastusvirasto suosittaa seuraavaa:
Harmaan talouden torjunnan toimintaohjelmien valmistelussa tulee linjata harmaan talouden torjunnan strategiaa myös yksittäistä ohjelmakautta pidemmällä tähtäimellä. Tämä on tarpeen niin keskeisten lainsäädäntöhankkeiden laadun kuin osaamisen tuottavan hyödyntämisen ja kehittämisen varmistamiseksi.
Torjuntaohjelmien valmistelussa tulee kiinnittää huomio hankkeiden vaikutuksiin ja perustella ennakoitujen vaikutusten yhteys asetetun tavoitteen saavuttamiseen. Perustelut tulee esittää tavalla, joka mahdollistaa hanketoiminnan vaikuttavuuden arvioinnin, vaikka asetettujen tavoitteiden mittaaminen olisikin vaikeaa.
Poliisin talousrikostutkintahenkilöstön rekrytointivaikeudet on ratkaistava tavalla, jolla varmistetaan olemassa olevan osaamisen tuottava hyödyntäminen. Yksi ratkaisuvaihtoehto on, että Poliisihallitus selvittää, miltä osin talousrikostutkinnan avustavissa tehtävissä voidaan hyödyntää siviilihenkilöstön asiantuntemusta nykyistä laajemmin.
