Innovaatiostrategian toteuttaminen julkisissa hankinnoissa

Tarkastusviraston kannanotot

Julkisille hankinnoille on asetettu suuria odotuksia. Kansallisissa innovaatiopolitiikan strategioissa tavoitteeksi on asetettu ennen kaikkea luoda kysyntää innovatiivisille ratkaisuille. Samalla julkisilla hankinnoilla on toivottu voitavan edistää julkisen sektorin tuottavuutta.

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, miten innovaatiostrategialla voidaan edistää innovatiivisten julkisten hankintojen (jäljempänä myös IJH) tekemistä. Tarkastuksessa on arvioitu sitä, miten viranomaiset ovat ohjanneet ja kehittäneet innovaatiotoimintaa ja miten julkisia hankintoja voidaan käyttää välineenä innovaatiotoiminnan kehittämisessä.

Tarkastushavaintojen perustella varsinkin kuntasektorilta löytyy esimerkkejä siitä, miten julkiset hankinnat voidaan toteuttaa innovatiivisesti. Ongelmana on kuitenkin se, että innovatiivisten hankintojen lukumäärä julkishallinnossa kokonaisuutena on toistaiseksi varsin vähäinen. Keskeinen kehittämishaaste on systemaattisen innovaatiomyönteisen ajattelutavan omaksuminen nykyistä laajemmin hankintaorganisaatioissa. Samalla organisaatioiden toimintatapoja on muutettava innovatiivisuuteen kannustaviksi. Tällainen strateginen ajattelutapa voi samalla muodostaa perustan innovatiivisten hankintojen määrälliselle kasvulle.

Innovatiivisten hankintojen edistämiseen tarkoitettuja toimia on tehty, mutta tavoitteiden toteutumisen seuranta on ollut yleisluonteista

Valtion keskushallinnossa vastuu innovatiivisten hankintojen edistämisestä on ennen kaikkea työ- ja elinkeinoministeriöllä, jonka toimialaan innovaatiopolitiikka kuuluu. Valtiovarainministeriön tehtävänä on valtion hankintatoimen yleinen ohjaus ja kehittäminen.

Työ- ja elinkeinoministeriö on asettanut innovatiiviset julkiset hankinnat yhdeksi painopisteeksi ja seurannan kohteeksi Tekesin tulosohjauksessa 2010-luvulla. Tekesin toiminnan ohjaamisen ohella työ- ja elinkeinoministeriö on toteuttanut cleantech-alan innovatiivisten hankintojen edistämiseen tähtääviä toimia yhteistyössä ympäristöministeriön kanssa.

Työ- ja elinkeinoministeriö on seurannut ja arvioinut innovatiivisten hankintojen tavoitteiden toteutumista varsin yleisellä tasolla. Valtiovarainministeriö sekä tutkimus- ja innovaationeuvosto eivät juurikaan ole seuranneet innovaatiopoliittisten tavoitteiden toteutumista. Systemaattisen seurannan ja arvioinnin puuttuminen voi heikentää tavoitteiden saavuttamista.

IJH-hankkeiden liiketoiminnalliset vaikutukset ovat ensisijaisesti välillisiä. Tekesin käytössä oleva arviointimittaristo ei sovellu parhaalla mahdollisella tavalla tällaisten vaikutusten arviointiin.

Lisäksi Tekesin IJH-rahoituksen vaikuttavuuden arviointi perustuu pääasiallisesti rahoitusta saaneelle taholle kohdistettuun kyselyyn. Tällä tavoin toteutetulla arvioinnilla ei välttämättä saada luotettavia tuloksia rahoituksen vaikuttavuudesta.

Kansallisten innovaatiostrategioiden merkitys käytännön hankintatoiminnassa on vähäinen

Vaikka kansallisissa innovaatiostrategioissa innovatiivisille hankinnoille on asetettu varsin kunnianhimoisia tavoitteita, tällaisia hankintoja on toistaiseksi toteutettu varsin rajallisesti. Käytännössä innovatiivisia hankintoja ovat tehneet lähinnä kunnat. Valtiosektorilla innovatiiviset hankinnat ovat olleet yksittäisiä hankkeita.

Julkisille hankinnoille asetetut innovaatiopolitiikan tavoitteet ja kehittämistarpeet esitetään useassa eri strategia-asiakirjassa. Tavoitteenasettelu on osittain yleispiirteistä, ja tietyissä asiakirjoissa varsinaisten tavoitteiden tunnistaminen on vaikeaa. Strategia-asiakirjoissa ei myöskään ole määritelty innovatiivisen hankinnan käsitettä. Tällöin myös tavoitteiden toteutumisen arviointi on vaikeaa. Kaikkien tavoitteiden osalta ei myöskään ole selkeästi määritelty tahoa, jonka vastuulla tavoitteen toteuttaminen on.

Tavoitteena on, että kansalliset linjaukset vaikuttavat myös kuntiin, jotka tekevät valtaosan hankinnoista. Tästä huolimatta valtion hankintastrategiat eivät ohjaa suoranaisesti kuntien hankintatoimintaa.

Kaiken kaikkiaan kansallisten innovaatiolinjausten käytännön merkitys hankintayksiköissä on varsin vähäinen. Näitä strategioita ei juurikaan tunnisteta eikä sovelleta hankintoja toteuttavissa organisaatioissa. Voidaankin sanoa, että kansallisiin strategioihin liittyy kohtaanto-ongelma.

Julkisten hankintojen hyödyntämistä voidaan tehostaa kehittämällä strategisesti hankintayksiköiden omia toimintatapoja

Innovatiivisia hankintoja on kokonaisuutena toteutettu 2010-luvulla varsin vähän. Eräs konkreettinen keino tehostaa julkisten hankintojen hyödyntämistä voisi olla hankintayksiköiden omien toimintatapojen strateginen kehittäminen.

Johdon tuki ja hankintastrategia ovat innovatiivisten hankintojen toteuttamisen apuvälineitä, jotka samalla sitouttavat henkilöstöä valittuun toimintamalliin ja muovaavat organisaation toimintakulttuuria innovaatiomyönteiseksi. Strategialla voidaan myös viestittää markkinoille hankintaorganisaation innovaatiomyönteisyydestä. Lisäksi sillä voidaan luoda organisaatiolle yhteiset pelisäännöt ja kokonaisnäkemys, joka on samalla lähtökohta systemaattiselle innovatiivisen hankintatoiminnan kehittämiselle.

Innovatiivisten hankintojen hankintamenettely- ja sopimusmallit, tilaajan ja tarjoajien väliset vuorovaikutukselliset toimintamallit samoin kuin käyttäjien ja muiden sidosryhmien osallistamisen mahdollistavat toimintamallit ovat pohjimmiltaan hyviä työkaluja, joilla voidaan toteuttaa innovatiivisia hankintoja. Myös innovatiivisen hankinnan riskien tunnistaminen ja hallinta kuuluvat hyviin toimintakäytäntöihin. Nämä työkalut on tarkoituksenmukaista sisällyttää osaksi hankintayksikön hankintastrategiaa. Myös innovatiivisten hankintojen vaikuttavuuden arviointiin on syytä omaksua strateginen lähestymistapa, ja arviointi on yleensä tarkoituksenmukaista sisällyttää osaksi organisaation hankintastrategiaa, jonka puolestaan tulisi olla kiinteä osa organisaation kokonaistoimintastrategiaa.

Jos innovatiiviset hankinnat jäävät organisaatiossa pistemäisiksi hankkeiksi tai saarekkeiksi, yleensä myös innovatiivisten hankintojen volyymi jää rajalliseksi. Systemaattisen innovaatiomyönteisen strategisen ajattelutavan levittäminen julkisella sektorilla voisi paitsi lisätä innovatiivisia hankintoja myös parantaa laaja-alaisen innovaatiopolitiikan vaikuttavuutta.

Määrällisten tavoitteiden asettaminen innovatiivisille hankinnoille edellyttää innovatiivisen hankinnan käsitteen määrittelemistä

Hallitusohjelmaan on kirjattu tavoite, jonka mukaan vuonna 2019 viisi prosenttia julkisista hankinnoista tehtäisiin innovatiivisesti. Jotta määrällisiä tavoitteita voitaisiin asettaa, tulisi tässä yhteydessä pystyä määrittelemään innovatiivisen hankinnan käsite. Liian tulkinnanvaraisia tavoitteita on vaikeaa mitata tai todentaa.

Määrälliset tavoitteet ovat hankintayksiköiden strategisia tavoitteita. Jos tällaisia tavoitteita asetetaan, ne on tarkoituksenmukaista mainita hankintayksikön omassa hankintastrategiassa.

Tarkastusviraston suositukset

1. Innovaatiopolitiikan seuranta on toistaiseksi ollut yleisluonteista. Työ-ja elinkeinoministeriön sekä valtiovarainministeriön tulisi kehittää innovaatiopolitiikan seurantaa siten, että seuranta olisi systemaattista. Kansallisissa innovaatiostrategioissa tulisi määritellä täsmällisemmin innovatiivisia julkisia hankintoja koskevat käsitteet ja tavoitteet.

2. Kansallisissa politiikkastrategioissa tulisi määritellä selkeämmin tahot, joiden vastuulla julkisia hankintoja koskevien tavoitteiden ohjaus, seuranta ja toteuttaminen ovat.

3. Eri hallinnonalojen sekä valtio- ja kuntasektorin yhteistyötä tulisi kehittää siten, että kansalliset strategialinjaukset tunnistettaisiin ja niitä sovellettaisiin hankintoja toteuttavissa organisaatioissa. Erityisesti työ- ja elinkeinoministeriön, jonka vastuulla innovaatiopolitiikka on, tulisi selvittää, millä tavoin kansallisten innovaatiostrategioiden linjaukset voitaisiin nykyistä paremmin jalkauttaa koko julkishallinnon hankintayksiköihin.

4. Strateginen ajattelutapa tulisi omaksua laajemmin hankintoja toteuttavissa organisaatioissa, ja innovatiivisten hankintojen määrää tulisi lisätä. Kansallisissa innovaatiostrategioissa tulisi asettaa tavoitteeksi, että merkittävillä hankintayksiköillä on innovaatiomyönteinen hankintastrategia.