Pääministeri Sipilän hallitusohjelman painopistealueita toteutettiin kärkihankerahoituksen avulla. Yksi painopistealueista oli Biotalous ja puhtaat ratkaisut -kokonaisuus. Siihen liittyen tarkastusvirasto toteutti vuosina 2018–2019 kolme tuloksellisuustarkastusta. Tarkastussuosituksia on toteutettu, mutta strategisten ohjelmien ja mallien valmistelussa ja toimeenpanossa on edelleen kehitettävää.
Kärkihanke- tai painopistemallin ja aiempien politiikkaohjelmien taustalla on tavoite varmistaa hallitusohjelmien keskeisten tavoitteiden saavuttaminen niissä tilanteissa, kun tavoitteita tukevat toimenpiteet ja rahoitus jakautuvat poikkihallinnollisesti eri ministeriöihin ja hallinnonaloihin. Menettelyn avulla tehdään näkyväksi ja otetaan yhteiseen tarkasteluun eri puolilla hallintoa toteuttavat kutakin kokonaisuutta koskevat toimenpiteet. Samalla pystytään varmistamaan eri toimenpiteiden keskinäinen johdonmukaisuus.
Biotalousaiheisissa tuloksellisuustarkastuksissa annettiin useita suosituksia, jotka koskivat muun muassa ministerityöryhmien ja virkakoneiston yhteistyötä strategisten kokonaisuuksien valmistelussa, strategiavalmistelun laatua, strategioiden tavoitteenasetannan selkeyttä ja konkreettisuutta sekä eri rahoitusmenettelyjen selkeyttä ja vaikuttavuutta. Tarkastusten suositusten jälkiseurannoissa syksyllä 2021 havaittiin tilanteen parantuneen vain osittain.
Painopistealueiden valmistelun ohjeistus ja yhteistyömuodot kehittyneet
Tarkastuskertomuksen Biotalous hallituksen kärkihankkeena – kärkihankerahoituksen kokonaisuus (13/2019) mukaan kärkihankkeet olivat itsessään pääosin tuloksellisia ja niistä raportoitiin, vaikkei raportoinnista ollut kattavaa ja erillistä ohjeistusta. Tarkastusvirasto suosittikin, että valtioneuvoston kanslian tulisi laatia ohjeistus niistä asioista, toimista, suunnitelmista ja menettelytavoista, joista tulisi sopia kirjallisesti ministerityöryhmissä heti painopistealueen toiminnan alkaessa. Näin varmistettaisiin toiminnan sujuvuus, systemaattisuus ja tehokkuus. Lisäksi tarkastusvirasto katsoi, että hallituksen strategiamallia ja kärkihankejärjestelmän toimivuutta kehitettäessä tulisi erityistä huomiota kiinnittää painopistealueiden ministerityöryhmien toiminnan järjestelmälliseen ohjeistamiseen.
Jälkiseurannan perusteella kehitys on ollut suositusten suuntaista. Ministerityöryhmien työskentelyn järjestelmällisyyteen ja ohjaukseen on kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota, valtioneuvostossa on muun muassa laadittu 2019 päivitetty Ministerin käsikirja tukemaan hallituksen ja ministerityöryhmien työtapoja. Lisäksi Sanna Marinin hallitusohjelma on määritellyt hallituksen työtavat, joihin kuuluu muun muassa hallituksen työskentelyyn liittyvää ohjausta, tilannekuvan ja erilaisten mittareiden laatimista sekä vaikuttavuuden seurantaa. (Ohjeistuksissa käytetään nykyisin kärkihanke-termin sijaan termejä strateginen hanke ja painopistealue.) Hallituksen strategisten johtamisvälineiden kehittäminen on valtioneuvoston kanslian mukaan kuitenkin vielä kesken.
Strategiavalmisteluun kaivataan edelleen kokonaisvaltaisuutta ja tavoitteisiin konkreettisuutta
Valtioneuvoston biotalousstrategian valmistelua koskeneessa tuloksellisuustarkastuksessa (17/2018) todettiin, että biotalousstrategian valmistelu, erityisesti laaja eri osapuolet sitouttava sidosryhmäyhteistyö, loi melko hyvät edellytykset saavuttaa strategian tavoitteet. Kehittämistarpeina todettiin muun muassa tulevaisuuden ennakoinnin vahvistaminen ja strategiavaihtoehtojen laatiminen sekä niiden vaikutusten järjestelmällinen arviointi. Lisäksi kaivattiin parempaa kuvausta muun muassa yhteyksistä muihin teemaan liittyviin strategioihin sekä strategian toimeenpanosta ja strategiaan liittyvistä riskeistä ja niiden hallinnasta. Myös strategian toteutumisen ja vaikutusten seurannan, raportoinnin ja tulevan päivittämisen suunnittelua pidettiin riittämättöminä ja strategian valmisteluun liittyvien asiakirjojen arkistoinnissa todettiin puutteita.
Jälkiseuranta kohdistui biotalousstrategian vuonna 2021 tehtyyn päivitykseen. Päivitysprosessissa on otettu huomioon useita tarkastusviraston kannanottoja ja suosituksia. Sidosryhmäyhteistyötä on vahvistettu entisestään, tulevaisuuden ennakointi strategian tietopohjana on ollut järjestelmällisempää ja strategiapäivitykseen liittyvien keskeisten asiakirjojen arkistointi ja saatavuus on järjestetty asianmukaisesti. Kehitettävää on edelleen muun muassa strategialuonnoksen keskeisten tavoitteiden ja niiden toteutusta kuvaavien indikaattorien selkeydessä, toimeenpanon ja siihen tarvittavien voimavarojen ja riskienhallinnan suunnittelussa sekä strategian toimeenpanon seurannassa. Lisäksi päivitetystä strategiasta puuttuu biotalouden toimintaympäristöä koskeva seuranta- ja ennakointisuunnitelma. Haasteellista on myös se, että vaikka laajalla sidosryhmäyhteistyöllä prosessissa on saavutettu laaja yhteisymmärrys strategian päätavoitteista sekä useista muista periaatteista, osa keskeisistä käsitteistä – esimerkiksi biotalouden kestävyys – on jäänyt hyvin tulkinnanvaraiseksi, erilaisten näkemysten käsittely vähiin ja strategisten vaihtoehtojen ”kestävyysvaikutusten” arviointi tekemättä. Biotalousstrategian päivityksessä on tunnistettu yhtymäkohtia useisiin muihin kansainvälisiin ja kansallisiin strategioihin, mutta eri strategioiden ja linjausten väliset konkreettiset vuorovaikutussuhteet puuttuvat. Biotalousstrategian tuloksellisuuden edellytyksiä olisikin vielä tarpeen ja mahdollista vahvistaa strategian hyväksymisen jälkeen laadittavalla toimeenpanosuunnitelmalla.
Maatalouden kehittämisrahaston lisärahoituksen vaikuttavuutta ei edelleenkään pystytä arvioimaan
Kärkihankekokonaisuuden yhteydessä maatilatalouden kehittämisrahastolle (Makera) myönnettiin 90 miljoonan euron lisärahoitus maatalouden kilpailukyvyn ja kannattavuuden parantamiseen. Tarkastuksessa (1/2019) ei voitu erottaa lisärahoituksen vaikutuksia tai vaikutusten arviointia muusta maatalouden investointitukitoiminnasta. Lisäksi todettiin, että lisärahoituksen vaikutusta on mahdotonta arvioida biotalousstrategian saavuttamisen kannalta. Ongelmalliseksi osoittautui, ettei käytössä olleilla seurantajärjestelmillä arvioitu lisärahoituksella tuettua toimintaa eikä yleisemmin investointitukien vaikuttavuutta.
Jälkiseurannassa havaittiin, että tarkastuksen perusteella annetuissa kannanotoissa ei ole tapahtunut kovin suurta positiivista kehitystä. Eri tukimuotojen vaikutuksia on arvioitu lähinnä tuensaajan näkökulmasta. Maatilatalouden kehittämisrahaston kautta myönnetyn lisärahoituksen vaikutuksia ei edelleenkään voida erotella muusta maatalouden investointitoiminnan tuesta, lisärahoituksen vaikutuksia biotalousstrategian toteutumiseen ei voida arvioida eikä vaikuttavuutta ole seurattu valtiontalouden näkökulmasta. Käytetty tietojärjestelmä ja siihen kerättävät tiedot eivät tue jälkikäteistä seurantaa tukien vaikutuksista. Tietojärjestelmän kehittäminen myös seurantaa hyödyttäväksi työkaluksi on kehitteillä. Tiedon puute eri toimenpiteiden valtiontaloudellisista hyödyistä ei edistä tehokasta valtion varojen käyttöä, ja tämä ongelma olisi pyrittävä ratkaisemaan.
Kehitystä seurataan edelleen
Tarkastusviraston mukaan tarkastuksen suositukset ovat toteutuneet kaikissa kolmessa Biotalous kärkihankkeena -kokonaisuuteen kuuluneessa tarkastuksessa vain osittain ja suositusten toimeenpano on osin edelleen kesken. Varsinaista jälkiseurantaa ei kuitenkaan jatketa, vaan kehitystä seurataan osana normaalia toimintaympäristön seurantaa. Mahdollisista myöhemmistä, uusista aiheeseen liittyvistä tarkastuksista päätetään erikseen tarkastusviraston suunnittelumenettelyjen mukaisesti.
Lisätietoja
