Kansainvälistä suojelua saavien kuntiin osoittamiseen liittyvät tulostavoitteet eivät ole toteutuneet. Kuntiin osoittamisessa tietojärjestelmien kehittäminen on keskeisessä roolissa.
Tarkastusviraston kannanotot
Vuonna 2015 Suomeen tuli ennätysmäärä (32 476) henkilöitä, jotka hakivat kansainvälistä suojelua (turvapaikkaa). Seuraavana vuonna hakijoiden määrä väheni merkittävästi (5 651). Vuonna 2016 tehtiin 7 745 myönteistä turvapaikkapäätöstä (27 prosenttia hakemuksista). Vuonna 2017 marraskuun loppuun mennessä kansainvälistä suojelua oli hakenut noin 4 700 henkilöä. Sisäministeriön ennuste koko vuodelle oli 10 000 hakijaa. Valtion talousarvioissa kotouttamiseen ja sitä edistäviin toimenpiteisiin varattuja resursseja on lisätty vuoden 2015 jälkeen. Vuoden 2017 valtion talousarviossa kotouttamiseen varattiin noin 234 miljoonaa euroa, josta valtion korvaukset kotoutumista edistävistä toimenpiteistä olivat 232 miljoonaa euroa.
Tarkastuksessa arvioitiin kansainvälistä suojelua saavien kuntiin osoittamisen sekä kotouttamisen kuntakorvausjärjestelmän ohjauksen ja valvonnan toimivuutta vuosina 2012–2016 sekä sitä, miten maakuntauudistus toteutuessaan vaikuttaisi oleskeluluvan saaneiden kuntiin ohjaukseen. Tarkastuksen keskeisimmät käsitteet on määritelty liitteessä 1.
Kansainvälistä suojelua saavien kuntiin osoittamiseen liittyvät tulostavoitteet eivät ole toteutuneet
Työ- ja elinkeinoministeriön (TEM) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille (ELY-keskus) asettamat tavoitteet kuntapaikkojen määristä perustuvat sisäministeriön (SM) arvioon myönteisen oleskelulupapäätöksen saavien määristä. Vuosien 2012–2016 aikana vuosittainen kuntapaikkatavoite koko maassa (1 700, 2 000, 2 300 ja 9 882 kuntapaikkaa) on toteutunut vain kerran ja vain yhdellä toimialueella. Myös Maahanmuuttoviraston (Migri) kuntaan sijoituksen odotusaikatavoite vastaanottokeskuksissa (2 kk) on ylittynyt useana vuonna. Tavoite alittui vuonna 2014, jolloin myönteisten oleskelulupapäätösten määrä oli pienin.
Oleskeluluvan saaneita muuttaa kuntaan eri kanavia pitkin Kuntiin muuton hallintaa vaikeuttaa se, että oleskeluluvan saaneilla on mahdollisuus muuttaa kuntaan eri kanavia pitkin. Sekä vastaanottokeskusten avustama että oleskeluluvan kansainvälisen suojelun perusteella saaneiden hakeutuminen kuntiin itsenäisesti on viime vuosina ollut 2–5 kertaa yleisempää kuin muutto ELY-keskusten neuvottelemille kuntapaikoille. Kuntapaikkajärjestelmä toimii sujuvasti kiintiöpakolaisten osalta, koska Suomeen saapuessaan he sijoittuvat suoraan heidät vastaanottaviin kuntiin.
Kuntaan osoittamisen tuloksellisuuteen vaikuttava eri toimijoiden yhteistyö on parantunut
Menettelytapojen yhdenmukaistamiseksi työ- ja elinkeinoministeriö ja Migri ovat täsmentäneet kuntiin osoittamisen ohjeistusta. Ohjeiden ja säädösten mukaan ELY-keskukset koordinoivat kuntiin osoittamista ja kotouttamista alueellisesti. Tarkastuksessa todettiin, että alueellisten yhteistyöryhmien perustaminen on parantanut ELY-keskusten, vastaanottokeskusten ja Migrin välistä yhteistyötä. Yhteistyö ja tiedonvaihto eri toimijoiden välillä on pääosin toimivaa.
Kuntiin osoittamisessa tietojärjestelmien kehittäminen on keskeisessä roolissa
Tarkastuksessa todettiin, että Migrin ylläpitämä turvapaikanhakijoiden vastaanoton asiakasrekisteri, Umarek-järjestelmä, ei kaikilta osin ole toiminut vastaanottokeskusten, ELY-keskusten ja kuntien välisessä yhteistyössä, vaikka tilastotiedon saanti ELY-keskuksissa on parantunut Umarek-järjestelmään siirtymisen myötä. Edelleen käytössä on myös ELY-keskusten ylläpitämä kuntaanosoitusrekisteri ja asiakastietoja välitetään lisäksi järjestelmien ulkopuolella. Koska rekisteriselosteiden perusteella kuntaanosoitusrekisteri ja Umarek-järjestelmä ovat tietosisällöiltään hyvin samankaltaiset, kuntaanosoitusrekisteristä voitaisiin luopua kotouttamislain uudistuksen yhteydessä ja siirtyä käyttämään Umarek-järjestelmää. Järjestelmän toiminnallisuutta tulisi kuitenkin kehittää ja muun muassa asiakastietojen esittämistarkkuutta parantaa.
Kotouttamisen kuntakorvausjärjestelmää ja sen ohjausta on kehitetty vuosien aikana
Kotouttamisen kuntakorvausjärjestelmää on kehitetty vuosien aikana, ja vuodesta 2015 alkaen korvausten valvontaa ja maksatusta on keskitetty ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen (TE-toimistojen) kehittämis- ja hallintokeskukseen (KEHA-keskukseen). Valvonnan systemaattisuudessa oli jonkin verran eroja ELY-keskusten välillä ennen korvausten maksatuksen ja valvonnan siirtoa KEHA-keskuksiin, mutta siirron jälkeen toimintatavat ja käytännöt ovat yhdenmukaistuneet. Pääosin valvonta perustuu hakemusten ja muiden asiakirjojen tarkastamiseen.
Korvauksia maksetaan kunnille sekä laskennallisin perustein että toteutuneisiin kustannuksiin perustuvien hakemuksien mukaan. Laskennallisten korvausten maksatusta on automatisoitu, minkä seurauksena merkittävä määrä manuaalista työtä on jäänyt pois.
Sopimuskuntien määrä on vuosina 2013–2016 kasvanut 88:sta 216:een. Tarkastuksen mukaan ELY-keskuksen ja kunnan välisessä sopimuksessa käytetään yhdenmukaista, työ- ja elinkeinoministeriön sopimusmallia ja sopimuksessa ELY-keskukset edellyttävät kotoutumislain mukaista kunnan kotouttamisohjelmaa.
Maakuntauudistus muuttaisi kansainvälistä suojelua saavien kuntiin ohjausta
Maakuntauudistuksen toteutuessa maakunta vastaisi kansainvälistä suojelua saavien kuntaan ohjaamisen strategisesta suunnittelusta, linjauksista ja toimeenpanosta. Kunta vastaisi edelleen oleskeluluvan saaneiden vastaanottamisesta ja kunnan kotoutumispalveluista. Kuntakorvausten saamisen edellytyksenä ei kuitenkaan enää olisi sopimus kuntaan sijoittamisesta, vaan kunta saisi automaattisesti laskennalliset korvaukset rekistereihin talletettujen tietojen perusteella kuntaan muuttaneista, oleskeluluvan saaneista henkilöistä ilman erillistä hakemista. Toteutuneiden kustannusten mukaan maksettavia korvauksia karsittaisiin, ja osa kustannuksista siirrettäisiin katettavaksi maakunnan yleiskatteisella toimintamäärärahalla.
Kansainvälistä suojelua saavien kuntiin ohjaamista tulisi tarkastella kokonaisuutena ottaen huomioon kuntiin ohjaamisen ja kotoutumisen kiinteän yhteyden. Uudistuksessa on riskinä maahanmuuttoasioiden resurssitarpeiden kasvu, mikäli maakunnat eivät sovi riittävästä yhteistyöstä. Myös työ- ja elinkeinoministeriön tehtävä kuntaan ohjaamisen strategisten tavoitteiden ja valtakunnallisten linjausten valmistelussa ja sen yhteistyö sisäministeriön kanssa ovat keskeisiä, jotta kuntiin muutto toteutuisi hallitusti ja viiveettömästi.
Tarkastusviraston suositukset
Tarkastusvirasto suosittaa, että työ- ja elinkeinoministeriö
arvioi kansainvälistä suojelua saavien kuntiin ohjaamisen mittarit sekä sijoittumisen seurannan mittareiden toimivuuden.
edistää yhteistyössä sisäministeriön ja Maahanmuuttoviraston kanssa sitä, että asiakkaiden kuntiin ohjaus ja siihen liittyvä tiedonvaihto eri toimijoiden välillä tapahtuisi kokonaisuudessaan UMA-järjestelmässä. UMA-järjestelmän kehitystyön vastuu- ja työnjakoa tulee täsmentää.
suunnittelee ja kehittää yhteistyössä sisäministeriön, Maahanmuuttoviraston ja maakuntien kanssa myös vastaanottokeskusten avustamaa kuntiin ohjausta silloin kun se on kansainvälistä suojelua saavien kannalta tarkoituksenmukaista.
esittää periaatteen, jolla maakuntauudistuksen toteutuessa maakunnat ohjaisivat kansainvälistä suojelua saavia kuntiin, sekä kannustaa maakuntia keskinäiseen yhteistyöhön kuntiin ohjaamisen menettelytapojen suunnittelussa.
