Kotoutumiskoulutus

Tarkastusviraston kannanotot

Tarkastuksen kohteena oli oppivelvollisuusiän ylittäneiden maahanmuuttajien kotoutumiskoulutus. Koulutus toteutetaan pääsääntöisesti työvoimakoulutuksena, mutta se voidaan järjestää myös omaehtoisena opiskeluna.

Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, miten tuloksellista TE-hallinnon järjestämä kotoutumiskoulutus ja siihen sisältyvä kielikoulutus on ollut. Kotoutumiskoulutuksen tuloksellisuutta arvioitiin koulutushankintojen taloudellisuuden, koulutusten kattavuuden ja koulutukseen ohjaamisen sujuvuuden näkökulmista. Koulutuksen vaikutuksia arvioitiin erityisesti koulutukseen osallistuneiden saavuttaman kielitaidon tason perusteella.

Kotoutumiskoulutuksissa tavoitteena olevaa kielitaitotasoa ei useinkaan saavuteta. Työssä ja jatko-opiskeluissa tarvittavan kielitaitotason (B1-taso) saavutti vuosina 2013–2016 vajaat 35 prosenttia kotoutumiskoulutuksen päättäneistä henkilöistä.

Kotoutumiskoulutusten vaikuttavuutta seurataan osallistujien työttömyysasteen avulla. Vuodesta 2017 alkaen on vuosittain asetettu valtakunnalliset ja alueelliset tavoitteet sille, kuinka suuri osa enimmillään koulutukseen osallistuneista on työttömänä kolme kuukautta koulutuksen päättymisen jälkeen. Koulutuksen suorittaneiden työttömyysastetta ei kuitenkaan voida yksinään pitää riittävänä mittarina kotoutumiskoulutuksen vaikuttavuuden seurannassa.

Valtion talousarvioesityksissä kotoutumiskoulutuksen hankintaan oli varattu vuosina 2015–2018 keskimäärin 82 miljoonaa euroa vuodessa. Maahanmuuttajien määrän kasvun seurauksena kotoutumiskoulutukseen varattuja talousarviomäärärahoja lisättiin 45 prosentilla vuonna 2016. Kotoutumiskoulutuksen suorittaneiden määrä kasvoi noin 35 prosenttia vuodesta 2015 vuoteen 2016.

Työ- ja elinkeinoministeriö (TEM) vastaa kotouttamispolitiikan yleisestä kehittämisestä ja suunnittelusta sekä ohjaa ELY-keskuksia kotouttamiseen liittyvissä tehtävissä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset (ELY-keskukset) vastaavat koulutuksen järjestämisestä alueillaan. Työ- ja elinkeinotoimisto (TE-toimisto) ohjaa maahanmuuttajan työvoimakoulutuksena järjestettävään kotoutumiskoulutukseen tai hakeutumaan omaehtoiseen opiskeluun. Opetushallitus (OPH) antaa opetussuunnitelman perusteet aikuisten maahanmuuttajien kotoutumiskoulutukseen.

Kotoutumiskoulutusten hankinnat on toteutettu suunnitelmallisesti ja niitä on ohjattu riittävästi

Kotoutumiskoulutusten hankinnat on toteutettu suunnitelmallisesti ja kilpailutuksissa on korostettu laatua. Opiskelijatyöpäivän hinta on hieman laskenut vuonna 2016.

TEM ohjaa ELY-keskuksia kotoutumiskoulutusasioissa pääasiassa hankintaohjeiden ja säädösten kautta. Tätä ohjausta voi pitää riittävänä. Työllisyyden hoitoon ja työvoimakoulutuksiin varatut rahat jaetaan TEM:n määrittämin kriteerein ELY-keskuksille kokonaissummana. ELY-keskuksille jää paljon harkintavaltaa sekä ammatillisen työvoimakoulutuksen että kotoutumiskoulutuksen hankinnoissa. Koulutushankintojen taloudellisuutta ei voitu luotettavasti arvioida käytettävissä olleen tiedon perusteella.

Koulutuksiin ohjaaminen on nopeutunut, mutta odotusajat vaihtelevat TE-toimistojen välillä

Kotoutumissuunnitelmia tehtiin työnvälitystilaston mukaan koko maassa 17 893 kappaletta vuonna 2016. Koska maahanmuuttaja-asiakkaiden ja alkukartoitusten määrää ei tilastoida, kotoutumissuunnitelmien kattavuutta ei voitu laskea.

Odotusajat sekä alkukartoitustestiin että koulutukseen ovat lyhentyneet vuodesta 2013 vuoden 2017 elokuun alkuun. Odotusaika koulutukseen lyheni vuodesta 2014 vuoteen 2016 reilusta 160 päivästä 80 päivään. Samaan aikaan sekä alkukartoitukseen että koulutukseen odottavien määrä on kasvanut selvästi. Odotusajat kuitenkin vaihtelevat TE-toimistojen välillä, eikä kaikilla alueilla ole saavutettu asetettuja aikatavoitteita. Koulutusjaksojen pituus on lyhentynyt, mutta maahanmuuttajan koulutuksiin käyttämä aika on samaan aikaan pidentynyt Koulutusportin tietojen perusteella.

Kotoutumiskoulutuksen toteutumista seurataan ELY-keskuksissa ja TE-toimistoissa loppuraporttien, valvontakäyntien ja säännöllisten kouluttajien tapaamisten avulla. Koulutusportti-tietojärjestelmä toimii sekä kotoutumiskoulutuksen että omaehtoisen opiskelun seurantavälineenä TE-toimistoissa. Tarkastuksen perusteella koulutusten operatiivinen seuranta ELY-keskuksissa ja TE-toimistoissa on toteutettu asianmukaisesti.

Ministeriö seuraa koulutuksen vaikuttavuutta osallistujien työttömyysasteen avulla

Kotoutumiskoulutukselle on asetettu vuonna 2017 ELY-kohtaiset vaikuttavuustavoitteet. Vaikuttavuutta mitataan koulutuksiin osallistuneiden työttömyysasteella.

TEM seuraa asiakasrekisteriin perustuvan työnvälitystilaston avulla kotoutumiskoulutukseen osallistuneiden pääsyä työhön ja jatkokoulutukseen kolme kuukautta koulutuksen jälkeen. Menettely on sama kuin ammatillisessa työvoimakoulutuksessa. Lisäksi TEM on selvittänyt vuosittain TE-palveluista sijoittumista käyttäen hyväksi Tilastokeskuksen työssäkäyntitilastoa. Selvitys antaa paremman kuvan kotoutujien sijoittumisesta työhön, jatkokoulutukseen ja muihin TE-palveluihin, mutta sekään ei anna kattavaa kuvaa toimenpiteiden vaikuttavuudesta. Selvityksistä puuttuu vertailu niihin, jotka eivät ole olleet toimenpiteiden kohteena. TEM on myös teettänyt pitempiaikaiseen seurantaan perustuvan ulkopuolisen arvioinnin TE-palvelujen vaikuttavuudesta maahanmuuttajien työmarkkina-asemaan. Selvitys kattoi myös kotoutumiskoulutuksen.

TEM ei ole arvioinut kotoutumiskoulutukseen osallistuneiden kielitaidon kehittymistä, vaikka kielen oppimista voi pitää edellytyksenä työhön tai jatkokoulutukseen pääsemiselle. Osallistujille tehdään kielitestejä, joiden tuloksia on raportoitu Koulutusportin tilastoraporteissa vuosittain.

Tarkastuksessa havaittiin, että kotoutumiskoulutuksissa tavoitteena olevaa kielitaitotasoa ei useinkaan saavuteta. Kielitaitotason B1 saavutti vuosina 2013–2016 vajaat 35 prosenttia kotoutumiskoulutuksen päättäneistä henkilöistä. Kielitaidon tasoa selittivät henkilön tausta, kielitaidon lähtötaso ja koulutuksen sisältö. Koulutuspalvelujen tuottajalla oli vaikutusta osallistujien saavuttamaan kielitaidon tasoon vielä senkin jälkeen, kun tärkeimmät henkilöiden taustaa ja koulutusjaksoa koskevat tiedot otettiin analyysissa huomioon. Työvoimakoulutuksessa oli hieman todennäköisempää saavuttaa parempi kielitaito kuin omaehtoisessa koulutuksessa.

Tarkastuksen perusteella TEM:llä ei ole käytössään riittävästi tietoa kotoutumiskoulutusten vaikutuksista maahanmuuttajien kielitaidon kehittymiseen eikä työllistymiseen.

Tarkastusviraston suositukset:

1. TEM:n tulisi kehittää kotoutumiskoulutuksen vaikutusten seurantaa siten, että valtakunnallisiin tietojärjestelmiin kerättävää tietoa voidaan paremmin hyödyntää kotoutumiskoulutuksen suunnittelussa, ohjaamisessa ja vaikuttavuuden arvioinnissa.

2. TEM:n tulisi teettää arviointi kotoutumiskoulutuksen käytäntöjen ja muiden kotouttamistoimenpiteiden vaikutuksista ja vaikuttavuudesta työllistymiseen ja riittävän kielitaidon saavuttamiseen.

3. TEM:n tulisi järjestää kotoutujien kielitaidon testaaminen siten, että TE-hallinnolla olisi käytettävissä vertailukelpoista tietoa kielikoulutusta järjestävien palveluntuottajien tuloksellisuudesta maahanmuuttajien kielitaitotasotavoitteiden toteutumisessa.

Tarkastuskertomuksen rinnalla julkaistaan myös tarkastusmuistio, jossa raportoidaan kertomusta yksityiskohtaisemmin tarkastuksessa käytetyistä rekisteritiedoista. Tarkastuksessa käytettiin Koulutusportti-tietokannan tietoja koulutukseen osallistuneista, joita yhdistettiin Tilastokeskuksen henkilörekistereihin. Koulutusportti on TE-toimistojen ja kotoutumiskoulutusta sekä kielitaidon testausta järjestävien organisaatioiden välinen asiakastiedon välitysjärjestelmä. Rekisteritietojen avulla oli mahdollista arvioida kotoutumiskoulutuksen odotusaikoja, koulutuksen kestoa, keskeyttämisiä. Edelleen rekisteritietojen avulla oli mahdollista arvioida saavutetun kielitaidon tasoa, kielitaidon kehitystä koulutuksen päättyessä sekä koulutuksen tuottajien välisiä eroja oppilaiden saavuttaman kielitaidon tasossa.