Kuntoutus työurien pidentäjänä

Tiivistelmä

Työllisyysasteen nostaminen ja työurien pidentäminen ovat keskeisiä hallituksen´tavoitteita. Nykyisen hallitusohjelman (22.6.2011) tavoitteena on pidentää työuria niiden alusta, keskeltä ja lopusta. Ihmisten keskimääräinen elinikä pitenee jatkuvasti, ja osa pidentyneestä eliniästä tulisi hallitusohjelman mukaan käyttää työntekoon, jotta hyvinvointivaltion rahoitus olisi jatkossa kestävällä pohjalla. Vuonna 2011 työkyvyttömyyseläkettä sai 260 000 henkilöä, joista 236 000 henkilön työkyvyttömyyseläke oli pysyvä ja loput saivat määräaikaista eläkettä eli kuntoutustukea. Työttömien määrä oli 209 000.

Tarkastus on kohdennettu työkykyä ylläpitävään kuntoutukseen. Työkykyä ylläpitävästä kuntoutuksesta aiheutuu valtiolle ja kansantaloudelle kustannuksia 140–170 miljoonaa euroa vuodessa. Tarkastuksessa tutkittiin työkyvyttömyyden riskitekijöitä ja selvitettiin työkykyä ylläpitävän kuntoutuksen vaikutuksia työkyvyttömyyseläkealkavuuteen. Tarkastuksessa arvioitiin myös kuntoutuksen varainkäytön valtakunnallista ohjausta. Tarkastuksen pääkysymys oli: Miten tuloksellisesti valtio on onnistunut ylläpitämään ja parantamaan kansalaisten työkykyä kuntoutuksen keinoin sekä siten pidentämään työuria?

Terveydenhuoltolain (1326/2010) 29 §:n mukaan lääkinnällinen kuntoutus on aina viime kädessä kunnan vastuulla. Sosiaali- ja terveysministeriö vastaa terveydenhuollon lainsäädännön valmistelusta ja informaatioohjauksesta, ja tältä osin myös kuntoutuksen säädös- ja muusta ohjauksesta. Valtioneuvoston nimittämä ja sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimiva kuntoutusasiain neuvottelukunta ohjaa ja kehittää valtakunnallisesti kuntoutusta sekä sovittaa yhteen eri hallinnonalojen hallinnoimaa kuntoutusta. Lisäksi alueilla toimii kuntoutuksen asiakasyhteistyötoimikunnat ja -ryhmät, joiden tehtävänä on asiakkaan kuntoutustarpeen arviointi.

Kuntoutuksen lainsäädännössä määriteltynä tavoitteena on ollut ehkäistä työkyvyttömyyttä ja parantaa työkykyä. Hallitusohjelman tavoite on pidentää työuria keskimäärin kolmella vuodella vuoteen 2025 mennessä. Kuntoutuksen osuutta tavoitteesta ei ole kuitenkaan yksityiskohtaisesti eritelty.

Tarkastuksessa arvioitiin Kansaneläkelaitoksen järjestämän ammatillisen ASLAK- ja TYK-kuntoutuksen vaikutuksia työkyvyttömyyseläkealkavuuteen aluetasolla. Lakisääteisen TYK-toiminnan työkyvyttömyyttä ehkäisevistä vaikutuksista saatiin heikkoa tilastollista näyttöä. Sitä vastoin harkinnanvaraiseen kuntoutukseen kuuluvalla ASLAK-toiminnalla ei ole ollut työkyvyttömyyttä vähentävää vaikutusta. Työkyvyttömyyden riskitekijöitä ovat sairastavuus, ylipaino, heikko kielellinen lahjakkuus ja runsas alkoholin käyttö. Aineiston perusteella näyttäisi siltä, että varhaisella hoitoonohjauksella työkyvyttömyyden riskiä voidaan merkittävästi vähentää. Havainto korostaa säännöllisten ikäkausiterveystarkastusten merkitystä työkyvyttömyyden ehkäisyssä.

Ammatillisen kuntoutuksen vaikutuksia työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymiseen on kuitenkin syytä tutkia lisää. Ongelmana on riittävän pitkien seuranta-aikojen mahdollistaminen koeasetelmissa. Seurannan tulisi kestää ainakin viisi vuotta. Viiden vuoden aikana ennakoitu työkyvyttömyyden uhka ilman kuntoutusta on yksi lainsäädännössä asetettu kriteeri kuntoutukselle.

Työurien pidentämiseksi ja työllisyysasteen nostamiseksi tulisi puuttua sekä työkyvyttömyyteen että työttömyyteen. Maamme kuntoutusjärjestelmä on palveluiden tarvitsijan kannalta monimutkainen, koska kuntoutuksen järjestäjien vastuusuhteet kuntoutuksessa ovat epäselvät. On myös näyttöä siitä, että kuntoutus alkaa useissa tapauksissa liian myöhään. Hallitusohjelman linjausten mukaisesti sosiaali- ja terveysministeriö onkin aloittamassa hanketta, jolla on tarkoitus selkiyttää kuntoutukseen ohjausta, sen kohdentamista ja tavoitteita asiakkaan näkökulmasta. Tätä kehitystä on pidettävä oikeansuuntaisena.

Kuntoutuksen valtakunnallinen ohjaus, koordinointi ja seuranta on säädetty sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimivan kuntoutusasiain neuvottelukunnan tehtäväksi. Tarkastuksen perusteella kuntoutuksen valtakunnallista ohjausta ja koordinointia ei ole kuitenkaan viime vuosina ollut juuri lainkaan.

Tarkastuksessa suoritettujen paikalliskäyntien perusteella kuntoutuksen asiakasyhteistyötä tekevät yhteistyöryhmät ja toimikunnat eivät kaikilta osin ole toimineet asiakasyhteistyöstä säädetyn lain mukaisesti, vaan yhteistyöryhmien toiminnassa on korostunut asiakkaan työkyvyttömyyseläkearviointi eikä asiakkaan kuntoutustarpeen arviointi, kuten lainsäädäntö edellyttää.